| 标题 | 新时代中国公共行政价值的回溯与重构 |
| 范文 | 杨振华 李凯林 【摘要】随着新时代社会主要矛盾发生转化，中国公共行政价值也将重新审视公平与效率的关系。通过回溯分析发现，中国公共行政价值变迁呈现鲜明的阶段性特征。自新中国成立以来，公平和效率先后在不同历史时期成为中国公共行政的主导价值，全面引领该时期经济和社会发展的方向，呈现出一个对社会主义建设规律执着探索的动态过程。新时代中国公共行政价值的重构应该兼顾公平与效率，以公平为价值目标，以效率为重要手段，并以公平和效率的有机统一为实现路径。 【关键词】新时代 ?公共行政价值 ?公平 ?效率 【中图分类号】C93 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文献标识码】A 【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.12.007 问题提出 改革开放以来，我国遵循“效率优先，兼顧公平”的价值导向，经济发展取得举世瞩目的成就，但也出现了一些亟待解决的现实问题。目前，中国经济在世界主要国家中名列前茅，国内生产总值已达80万亿元，稳居世界第二，对世界经济增长贡献率超过30%。[1]但与此同时，经济的快速增长带来了一系列的社会问题。教育、医疗、就业、环境、社会保障及食品安全等问题日益严重，地域、城乡之间发展不平衡现象更加突出，特别是贫富差距的扩大无形中加剧了人们在心理上的相对剥夺感。所有这些问题势必影响到人们对美好生活的向往，甚至诱发了众多的社会不稳定因素。随着中国特色社会主义进入新时代，必须尽快采取措施妥善解决这些问题。 党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[2]社会主要矛盾是党和政府确立工作主线的基本依据，决定了国家治理在未来一段时期的主要内容和方向。[3]社会主要矛盾转化预示着我国公共行政价值也要适时作出相应调整。具体而言，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，强调的是效率不高所导致的生产力低下问题，政府工作的重点是以经济建设为中心，不断地解放生产力，发展生产力;人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，强调的是因公平失衡导致的发展不平衡不充分问题，政府工作的侧重点应该首先聚焦为如何实现全面均衡发展。由此可见，在社会主要矛盾发生转变的情况之下，中国公共行政价值理应顺势而为，重新审视公平与效率之间的逻辑关系。 实质上，中国社会主要矛盾转化的重要论断，体现了公共行政价值从效率优先到更加注重公平的转变。正确看待这一历史转变需要深化对公平与效率关系的理解，并基于两点认识前提，一是必须认识到效率对于取得现有成就的重要性，二是必须认识到公平对于解决现有问题的紧迫性。鉴于此，需要在对中国公共价值进行历史回溯的基础之上，进而探讨如何重构新时代中国公共行政价值。 中国公共行政价值的回溯 现代公共行政学自诞生之日起就对公平与效率进行了旷日持久的争论。政治与行政二分法将行政视为技术性事务工作，从而确立了以效率为主的公共行政价值取向;[4]20世纪60年代末至70年代初，新公共行政学派在认同经济、效率价值的基础之上，强调公正与社会公平;[5]20世纪70年代到80年代，新公共管理运动体现出的管理主义思想被认为是效率优先价值的回归;[6]此后，从20世纪90年代一直到新世纪之初，后现代公共行政和新公共服务理论则认为，公共行政应该具备正义性、合法性、公共性以及民主性等卓越的价值观。[7]虽然公共行政的每个发展阶段对于效率和公平各有侧重，但却并未因此而完全放弃其中任何一项价值，公共行政主导价值的变迁也只是对既往公平与效率失衡的渐次矫正。 同样，我国公共行政价值的历史变迁也呈现出阶段性特征。新中国成立后，我国公共行政最早确立以公平为主导的价值原则，并将其视为是一种基于平均分配的绝对公平;改革开放以来，“效率优先，兼顾公平”成为公共行政的价值原则，充分唤醒了社会主义市场经济的活力，使经济保持了较长时间的高位增长;但随着改革的深入进行，经济和社会转型附带的一连串问题使“效率优先”原则面临挑战。为此，十九大报告提出社会主要矛盾转化的论断，再次将公平重置于公共行政价值的优先地位。这一历程表明，我国公共行政价值的变迁是在探索中国特色社会主义道路的征程中实现的。新中国成立初期，因为纠结于“姓资姓社”的意识形态问题，公共行政的一切活动均围绕公平目标来进行，并没有对实现公平目标所必要的效率原则引起足够注意。显然，这种绝对与完全的公平无法建立一个繁荣富强的社会主义强国，反而令生产力水平处于较低的运行状态，由此也引发了较高的经济和社会风险。故而，在党的十一届三中全会以后，我国公共行政提高了对效率原则的重视，明确以经济建设为中心的基本路线，极大提升了生产力水平，显著改善了人民物质生活水平，同时也将公平兼顾于社会主义各项事业发展之中。但经济的快速增长也不可避免地造成了发展不平衡问题，而且与世界发达国家相比我国仍然存在发展不充分问题。只有圆满地解决这些问题，才能不辜负全体人民对于美好生活的热情与向往。因此，新时代中国特色社会主义将公平置于主要地位，也并未忽视效率的重要作用。 毫无疑问，在我国公共行政价值的演变过程中，无论是公平还是效率都服务于中国特色社会主义事业。社会公平构成公共行政的精神内核，但也要求高效率地实现社会公平。公共性之公平是公共行政的目标，也是中国特色社会主义的本质要求。我国公共行政自新中国成立就确立了以公平为主导的价值原则，使我国顺利完成了社会主义改造，并为社会主义现代化建设奠定了坚实基础。但“效率优先，兼顾公平”的导向并不是对公平价值的偏离，而是为更好地实现公平价值所经过的一个发展阶段。这源于对发展生产力的现实需要，也源于对社会主义建设基本规律认识的逐渐深化。因为任何事物的发展都不可能一蹴而就，总是需要一个漫长的探索过程，在我国社会主义建设事业没有外来经验可资借鉴的情况下更是如此。中国特色社会主义的最高理想是实现共产主义，决定了公平必然是中国公共行政的主要价值目标，但在实现公平的发展过程中也少不了效率价值的保驾护航。新时代中国公共行政价值的重构也将摆脱意识形态束缚，在改革实践中实现有机统一。 中国公共行政价值的重构 通过对中国公共行政价值的变迁进行回溯分析可知，在新时代社会主要矛盾转化背景之下，中国公共行政价值的重构应当以公平作为价值目标，以效率作为价值手段，并超越对公平与效率的“二元化”追求，以公平与效率的有机统一作为价值路径。 以公平作为中国公共行政的价值目标。公共行政百年发展史从未停止过对公共性的探索，公共性既是公共行政的起点，也是公共行政的最终归宿。公共行政之所以不同于企业行政，最为本质的区别就在“公共”二字。虽然企业行政也具有一部分公共性，但这一属性却不构成其核心理念，只有公共行政才将公共性作为恒常价值。因为公共行政权力是一种委托权力，必须时刻按照人民的公意来行使。公意的体现在于其具有公共性，而公共行政是公意的代表，公共利益顺理成章地成为公共行政所追求的终极目标。当提及公共行政自然会联想到政府组织，也正因为政府组织经常被用来与私营组织进行类比，效率才逐步成为公共行政价值的一项重要内容。与此同时，公共服务与企业服务、公民与顾客等名词之间也经常被相互比较。不过，公共行政是为全体公民提供优质的公共服务，而不是为特定顾客提供私人服务。民主政府是为其公民提供公共服务而存在，企业则是为其利益相关者赚取利润而存在。当然，公共行政可以学习企业家精神，但却绝不能演变为企业化行政。尽管企业行政和公共行政都應该讲究效率，但企业本身是以利益最大化为根本目标，故而将效率作为价值目标无可厚非。如果公共行政过于追求效率，那么则是对公共行政目标和手段的本末倒置，公共行政领域当中的效率只是实现公共价值的一种工具化实施手段。“公共行政中的效率实非价值的价值，效率只有依据既定的目标才能被测量。”[8]效率并不能作为一种最终目标，公共行政价值中的效率只有根据公平才能被测量，脱离公平的效率没有实质性意义，甚至会造成更为严重的公共失灵。效率优先的公共行政价值已经产生了一些亟待解决的公共问题，重新确立公平为主导是中国公共行政价值的理性回归。在全面建成小康社会的关键阶段，将公平作为中国公共行政的价值目标实属应有之义。 以效率作为实现中国公共行政价值的目标手段。效率是实现公平的有效保证，在一个生产力还不高的社会，效率本身也是一个重要的社会目标。改革开放以来，正是遵循效率优先的价值导向，我国的社会主义事业才得以取得巨大成就。邓小平提出：“不发展生产力，不提高人民的生活水平，不能说是符合社会主义要求的。”而效率则是发展生产力的决定条件，也是提高人民生活水平的关键因素。党的十九大报告指出，目前我国粮食生产能力达到12000亿斤，8000多万农业转移人口成为城镇居民，贫困率已经降到4%以下，我国成为全球第二大经济体。[9]足以表明，在以效率优先为价值导向之下，我国经济发展的活力得以充分释放，广大人民群众的生活水平显著提高，贫困人口总数也明显下降，我国的综合国力和国际影响力获得大幅度提升。贫困率的降低就是公平价值的鲜明体现，也是解决发展不平衡、不充分问题的现实需要。同时，经济效率的提升为我国政治体制改革提供了强大的物质保障，确保政治体制改革的稳步推进，而政治体制改革的深化也有助于推动行政效率不断提高。此外，我国经济的稳定增长也改善了全体社会成员的福利水平，尤其促进了社会中等阶层的崛起，而这部分群体的发展壮大则为社会稳定夯实了牢固基础。因此，如果说缺乏公平的公共行政没有意义，那么也可以说没有效率的公共行政难以真正实现。公共行政价值中的效率不能囿于笼统的原则性规定，而是要基于特定的历史阶段与不同的职能领域，在公共政策过程和管理环节上提出有针对性的方案和措施，通过可操作性的标准对效率进行科学定位。[10]综上所述，效率价值在政治、经济、社会发展中发挥了积极的推动作用，保证了改革目标的顺利实现，体现了公共行政的工具理性，因而成为实现中国公共行政目标的重要手段。 以公平和效率的有机统一作为中国公共行政价值的实现路径。公平和效率的有机统一不仅是以往发展的总结，而且也是现实发展的需要，更是未来发展的趋势。相较于企业行政而言，公共行政以维护公共利益为己任，体现了对公平价值的至高追求，但公共利益同样也需要高效地实现。党的十九大报告中对于社会主要矛盾转化的历史性论断，正视了效率优先原则所造成的现实问题，表明公平价值将成为下一阶段公共行政所追求的主导性目标，但实现人民日益增长的美好生活需要也离不开对于效率价值的关注。党的十九大报告也再次明确，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”。[11]这决定了我国在决胜全面建成小康社会、推进社会主义现代化和实现中华民族伟大复兴的征程中仍需将效率价值放到恰当位置，实现公平与效率的有机统一。由于公共行政价值是社会主义核心价值观的具体体现，公平与效率也必然高度统一于社会主义核心价值观。于是，为全方位实现公共行政价值在公平和效率上的有机统一，就必须在政治、经济、文化、社会、生态文明“五位一体”总体布局中，积极培育和践行社会主义核心价值观，这也是实现公平与效率有机统一的总体保证。此外，在理论研究视域，有学者提出公共价值管理这一新的行政范式。主张在保证效率的基础之上兼顾社会公平与责任，使公共管理具有动态的调适性，通过有效连接市场与公共价值来达成公共目标，从而很好地回应效率与公平的要求。[12]也有学者认为合作制度的行为模式能够超越对公平与效率的二元追求，有效实现公平和效率的统一。合作制组织不是单纯以效率或公平为追求目标，而是侧重于两者在互动过程中抵消矛盾与冲突，将以往所产生的不平衡整合为一个有机整体。[13]因此，公平和效率的有机统一不仅是历史发展的需要，而且也有理论上实现的可能性，中国公共行政价值应以公平与效率的统一作为实现路径。 （本文系国家社会科学基金重大专项项目“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平研究：基于指标体系构建和绩效评估的问题诊断和对策分析”成果，项目编号：18VZL001） 注释 [1][2][9][11]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日。 [3]唐皇凤：《社会主要矛盾转化与新时代我国国家治理现代化的战略选择》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》，2018年第39卷第4期，第7～17页。 [4][美]弗兰克·J·古德诺：《政治与行政：一个对政府的研究》，北京：华夏出版社，1987年，第41～51页。 [5][美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第106～108页。 [6][美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，上海译文出版社，2006年，第96～118页。 [7][美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社，2016年。 [8][美]德怀特·沃尔多：《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》，北京：中央编译出版社，2017年，第249页。 [10]周志忍：《公共性与行政效率研究》，《中国行政管理》，2000年第4期，第41～45页。 [12]汪大海、刘金发：《转型期中国公共行政市场价值和公共价值的整合》，《中国行政管理》，2011年第11期，第10～14页。 [13]张康之：《论社会治理效率观的改变》，《中共浙江省委党校学报》，2017年第2期，第5～13页。 责 编∕马冰莹 |
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