| 标题 | 论领导决策中的公共精神 |
| 范文 | 张小进+倪怡宏 [摘 要] 作为一种公民美德，公共精神不仅是国家治理体系现代化的需要，更是对领导干部的基本要求和领导决策的价值旨归。因传统观念的制约、社会思潮的误导以及自身修养的缺失所产生的好大喜功的冲动型决策、但求无过的求稳型决策、好人主义的平衡型决策、本位主义的狭隘型决策，严重背离了领导决策的公共精神，需要通过坚持党性修养、加强伦理教育、健全法律制度予以纠正并强化领导干部的公共精神。 [关键词]领导决策；公共精神；公共意识；公共态度；公共行为 [中图分类号] C934 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）11-0034-07 一、问题的提出 十八大以来，中共中央高度重视并强力推进依法治国的基本方略，强调党要管党、从严治党，尤其强调对党员干部依法履职的责任追究，相继制定和出台了一系列的重要政策法规。 2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”“对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。 2015年6月正式施行的《中国共产党党组工作条例（试行）》明确提出：“党组重大决策失误的，对参与决策的党组成员实行终身责任追究”“干部选拔任用方面出现重大问题，追究有关党组成员责任。” 2016年6月28日，中共中央政治局审议通过的《中国共产党问责条例》，以党内条例的形式，通过问责倒逼责任落实，推动管党治党从宽松软走向严紧硬。 但是，要让重大决策终身责任追究制度真正发挥作用，不仅需要规范健全的制度体系，还需要严格的制度执行和配套的程序保障。而从立法和相关制度建立的出发点来看，事后追究仅仅是作为一种惩戒性的措施予以禁止，更为重要的是，要让广大领导干部树立起公共精神和责任意识，以预防代替惩戒。 二、公共精神：领导决策的价值追求 （一）公共精神的内涵 “公共精神”作为一个涵盖政治、文化、哲学等范畴的概念，在不同的语境背景下具有不同的理解。有学者基于西方的政治话语体系指出公共精神是“孕育于公共社会之中的位于最深的基本道德和政治价值层面的以公民和社会为依归的价值取向，它包含民主、平等、自由、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的价值命题”[1] 113。有学者从道德伦理、政治价值、社会制度三个表现层面出发，认为公共精神是“在公共善的共识基础上所产生的自尊、互惠、信任等基本伦理规范，在政治价值层面上体现为对公平的承诺、对宽容的尊重、对正义的信仰，在现实的社会公共活动中化约为一种制度规则与行为模式并推行”[2]。还有学者认为公共精神是指“孕育于人类公共生活之中的、以公共性作为价值皈依的、位于人类心灵深处的基本道德和政治秩序观念、态度和行为取向。它表现为社会成员对公共生活的热情融入和体验，对公共事务的积极关怀和参与，对政治社群的虔诚认同和归属，对公共善的澄明和践履”[3]。 尽管不同的学者对于公共精神的表达方式不一，但都包含了公共意识、公共关怀、公共参与、公共利益、公共责任等一系列最基本的命题。在笔者看来，公共精神包含了公共意识、公共态度和公共行为三个层次。首先，公共意识是公共精神的核心，是公民对“公共性”的理解和判断，以及对公共理性的追求。在罗尔斯看来，“公共理性是一个民主国家的基础。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性，他们的理性目标是公共善”[4] 225。其次，公共态度是公民对公共精神的主观评价以及由此产生的行为倾向，包括对民主、平等、自由、秩序、法治、公共利益、公共责任等的价值判断和行为选择。最后，公共行为是公民在对公共精神认同的基础上，基于公共理性担负公共责任和义务、参与公共事务、维护公共利益而自觉发生的行为，是公共精神在实践层面的体现。 由此，笔者认为，所谓公共精神是指公民个体或社群在公共生活中，以公共性作为价值标准，关怀公共利益、承担公共责任、参与公共事务的观念、态度和行为取向。 （二）公共精神：领导决策的应有之义 公共精神不仅是一种公民美德，更是当前我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前，我国正处于经济转型和社会转轨的关键时期，各类社会矛盾和发展困境互相交织，给国家和社会治理带来巨大挑战，这就要求包括政府、社会、市场在内的各治理主体以公共理念为基础、以法制思维为依托、以制度意识为保障、以公平正义为皈依，树立公共精神、承担公共责任、实现社会共治，从而化解现代性发展危机。而其中，作为政府治理主体的领导干部及其公共决策，首当其冲应具有公共精神。 首先，领导干部自身的身份决定了其应有公共精神。领导干部尤其是党员领导干部，从根本上看都应是以全心全意为人民服务为宗旨的公职人员，尤其是在我国全面建设小康社会的关键时期，领导干部更应该率先垂范，树立公共精神、主动承担公共责任，坚守社会公平与正义。 其次，领导决策的对象和内容要求其具有公共精神。领导决策从本质上看属于公共管理活动，其活动对象是社会公众和公共问题，即针对公共领域的社会问题进行的政策选择和决策行为，其目的是为了解决公共问题、实现公共利益、增进公共福祉。其中，“公共性”是其首要属性，这就要求作为决策主体的领导干部必须秉承公共精神，立足公共利益进行行政决策和政策制定。 总之，作为一种公民美德，公共精神是国家治理体系现代化的需要，更是对领导干部的基本要求和领导决策的价值旨归。 三、领导决策中公共精神缺失的表现及原因分析 （一）领导决策中公共精神缺失的表现 当前，在我国各级地方政府的领导决策中，仍然存在着各种因公共精神的缺失而产生的各种不当决策的情形。 1.好大喜功的冲动型决策。从“大楼、大路、大广场”到“世纪工程”“标志性工程”，从山西的申维辰到广东的万庆良，很多落马官员都与这些“政绩工程”密不可分。从实质上看，“政绩工程”“形象工程”就是在领导干部的价值观、政绩观出现严重偏差、在权力缺乏有效监督的前提下，部分领导干部基于个人利益而进行的一种政绩冲动型决策，其决策的目的不是为了维护和增进公共利益，而是如何利用手中的权力及可调动的资源来提高个人政绩和形象。即便是在中央三申五令严令禁止、在众多落马官员前车之鉴的今天，仍有部分地方和领导干部在进行决策时优先考虑的不是该项决策是否符合当时当地的实情、是否有利于当地经济社会的长远发展、是否有利于当地老百姓的切身利益，而是如何使得其政策主张能够得到高层肯定、获得社会关注、争取更多政策资源，甚至自身能够得到肯定和升迁，这种政绩驱动型的决策从根本来看，也正是这些领导干部公共精神缺失的表现。 2.但求无过的求稳型决策。与求大喜功的冲动型决策不同，在当下中央高压反腐、强力推进作风建设，尤其是加强对领导干部重大决策终身责任追究的政策环境下，部分领导干部出现了“不求有功、但求无过”的庸政懒政思想，认为只要“不生事”就会“不出事”。因此，在涉及到重大决策时，往往表现出“不提议、不附和、不表态”的消极态度，这种不愿开拓创新、不愿主动担责的求稳型决策，相较于冲动型决策同样是缺乏公共精神的利己主义的体现。 3.好人主义的平衡型决策。好人主义与我党三大作风之一的“批评与自我批评”截然对立，是我党一直以来明确反对的庸俗的工作生活作风，但却一直在各级各类党员领导干部中客观存在，其危害不可谓不深。尤其在重大决策中，奉行好人主义的领导干部，“与人为善”“讲求团结”，在决策中力求四平八稳、兼顾各方利益，宁可变通政策也不愿“得罪人”“背骂名”，宁可牺牲政策效力也不愿得罪上级、冒犯同僚。决策的过程往往是“好人”领导“考虑全面”“兼顾各方”，“好人”干部“没意见”“一致通过”，班子内“一团和气”，最后受害的是党的组织原则荡然无存、群众的切身利益被平衡、被折衷。 4.本位主义的狭隘型决策。本位主义是指一切从本地区、本单位、本部门的利益出发，不顾整体、大局，不顾别的地区、单位和部门的利益的思想作风。本位主义者缺乏全局观和大局意识，考虑问题往往违反集体主义的精神，为了维护少数人或地区、部门的利益，而不惜损害他人利益甚至整体利益。在处理整体和部分的关系时，要求整体服从部分，甚至损害整体利益以满足部分的利益；在处理部门和部门、地区和地区关系时，优先考虑本部门、地区的利益。当前，在我国各级地方领导决策中，不乏此类一切从本部门、本单位、本地区出发的进行政策制定和执行的案例，其结果必然是对上级政策的阳奉阴违与变通执行、对友邻部门单位及地区的政策夺利，从而使得整体政策效用难以得到有效发挥。从本质上看，这与公共精神所倡导的公共利益、公共关怀与公共责任截然对立，属于典型的个人主义、小团体主义的决策类型。 （二）领导决策中公共精神缺失的原因分析 领导决策中的这些表现，最为根本的还是公共精神的缺失，其影响因素是多方面的，既有传统观念的制约、社会思潮的误导，也有自身修养的不足及理想信念的偏差。 1.传统观念的制约，公共意识日益淡化。封建伦理纲常作为儒家政治文化传统的主要表征，已在国民心中积淀为“权威崇拜”“清官思想”及“与世无争”等复杂的政治意识和政治思想，至今仍深刻地影响着人们的观念和行为 [5] 136。对权威的崇拜作为一种政治文化现象，至今仍深刻地影响着社会民众及部分党员干部，其典型特征便是“官本位”的权力崇拜，“官大一级压死人”“父母官”等传统差序格局所遗留的等级观念，助长了部分党员领导干部的特权思想，大搞“一言堂”“家长制”，严重违背了党的工作生活原则和领导干部所应有的对公共利益、公共价值的遵循。 2.社会思潮的误导，权力意识发生偏差。随着我国改革开放及市场经济的深入发展，经济领域的市场化、自由化等社会思潮也深刻影响着人们的思想和价值观。尤其是伴随着现实生活中享乐主义、拜金主义、个人主义等的弥漫，部分领导干部不能坚守党性原则，受不良社会思潮浸染而不能自拔。其自身在物化环境的现实冲击下忘却了领导干部“全心全意为人民服务”的根本宗旨，公共精神逐步丧失，甚至将人民赋予的权力视为其自身设租、寻租的工具，凡事必谈回报，将其职责所在的决策工作当作是投入产出的市场行为，凡有利可图的则积极推进，凡无利可图的则敷衍塞责，从而出现了某些“肥缺”领域趋之若鹜、某些“鸡肋”领域则互相“踢皮球”的决策怪象。 3.自身修养的缺失，责任意识日渐式微。无论是传统观念的制约，亦是社会思潮的影响，领导干部公共精神的缺失从根本上看，还是其自身修养的缺失。“堡垒往往是从内部被攻破的”，部分党员领导干部之所以容易受到不良社会思潮的侵袭和传统思想的影响，从根本上看，还是其自身放松了党性修养和政治素养的学习和提升，淡薄了我党立党为公、执政为民的根本宗旨，遗弃了我党艰苦朴素、求真务实的工作作风，进而忘却了其所应当承担的公共责任和义务。 四、强化领导干部公共精神的路径分析 公共精神不仅是衡量一个国家公民素质高低的重要尺度，更关系到国家现代治理体系的建设，这不仅需要广大群众的参与，更需要领导干部作为公共精神的倡导者和培育者率先垂范。 （一）坚持党性修养，强化公共意识 党性修养是共产党员在政治思想、道德品德等方面，按照党性原则进行的自我教育、自我锻炼、自我改造和自我完善，包括理论修养、政治修养、思想道德修养、业务能力修养、作风修养和组织纪律修养六个方面。党性修养不仅是广大党员领导干部坚定理想信念、提升政治业务素养、升华思想道德水平的重要方法，也是践行公共精神、做好公仆表率的重要途径。从强化领导干部公共精神的角度来看，坚持领导干部的党性修养应该重点做好以下两点： 一是坚持政治和思想道德修养不放松，坚守“立党为公”的理想信念和“执政为民”的执政理念，并将“全心全意为人民服务”的根本宗旨内化为个人的价值观和行为准则，一切从人民群众的根本利益和需求出发，满腔热情地为人民群众办实事、解难事、做好事，以高尚的道德情操和崇高的人格魅力自觉抵制传统和现实社会不良观念及思潮的影响，自觉树立公共精神并率先垂范。 二是坚持作风和组织纪律修养不放松，严守党的组织纪律和工作作风。坚持民主集中制，反对“一言堂”“家长制”；坚持理论联系实际、从群众中来到群众中去，反对官僚主义、形式主义、本本主义；坚持党的纪律，反对自由主义。只有如此，才能在领导决策中真正体现和代表广大人民群众的根本利益，真正得到广大人民群众的拥护和支持。 （二）加强伦理教育，强化自觉意识 公共精神的传播和遵循不仅依赖于作为领导干部的主体自觉，更依赖于外在的宣化与教育，尤其是在领导干部对公共精神认知缺乏且践行不力的情况下，更需要通过持之以恒的“灌输”教育和典型示范、榜样带动。具体而言，可以从以下三个方面着手：一是要将伦理教育纳入公务员尤其是领导干部的培训体系之中，使之规范化、常态化，并成为公务员入职、领导干部提职晋升的必修课程。二是在培训内容上要进行分层分类设计，既要通过典型事迹、高尚人物等进行官德教育、勤政廉政教育，树立伦理标准，营造公平、正义、廉洁、勤政的行政文化，形成强大的舆论环境和精神动力；也要通过反面典型教育，建立伦理红线，使广大领导干部树立底线思维和规矩意识，营造廉洁自律的行政氛围。三是在培训目标上，通过建立“自重、自省、自警、自励”的自律机制，发扬批评与自我批评的优良作风，将公共精神和伦理规则内化为领导干部的道德自觉。 （三）健全法律制度，强化责任意识 如果说党性修养和伦理教育是领导干部公共精神塑造的内在途径，法律制度则是强化其公共精神的外在约束。通过建立健全完善的法律监督体系和严格的责任追究机制，明确界定领导决策的责任边界，以制度性的力量倒逼领导干部遵纪守法、廉洁自律，承担公共责任、履行公共权力、维护公共利益，树立并弘扬公共精神。具体而言，重点应做好以下两方面的工作：一是推进我国的行政伦理立法工作，借鉴国外对公务人员道德或伦理立法的经验，结合我国实际建立适合我国国情的《公务员伦理法》，对包括领导干部在内的公职人员的伦理道德进行立法明确，以法律规范的形式在广大公职人员中形成“惩恶扬善”的制度氛围。二是强化我国各项法律制度的落实和执行，真正做到有法必依、执法必严，通过强大的法律制度约束强化领导干部的责任意识和公共意识，以使其决策行为符合公共利益和公共精神。 [参考文献] [1]帕特南.使民主运转起来[M]. 南昌：江西人民出版社， 2001. [2]刘亚亮.公共精神：我国公共行政的现实价值向度[J].甘肃行政学院学报，2004，（4） . [3]刘鑫淼.试论公共精神的哲学意蕴——基于现代性的考量[J]，广东工业大学学报，2012，（3） . [4]罗尔斯.政治自由主义[M].江苏：译林出版社，2002. [5]徐久刚，刘润民.中国民主政治研究[M]. 北京：人民出版社，2006. [责任编辑：肖偲偲] |
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