| 标题 | 综合配套改革试验区的宪法评价 |
| 范文 | 彭青松 摘 要 本文通过对综合配套改革试验区的概述、面临的宪法问题以及应对措施等方面的讨论，力图在宪法层面上对这一新鲜事物进行一定的分析，使综合配套改革试验区更加有效地推动中国的宪政建设。 关键词 综合配套改革试验区 宪法评价 中图分类号：D035．5文献标识码：A 一、综合配套改革试验区的概述 2005年6月21日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，批准上海浦东新区进行综合配套改革试点。至此，中国第一个“国家综合配套改革试验区”落户浦东。2006年5月26日，国务院又正式发布了《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，要求天津滨海新区在一些重大的改革开放方面先行先试，在新时期为全国改革开放起到示范作用。2007年6月，国务院批准重庆市与成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。这是我国在新的历史时期加快中西部发展，推动区域协调发展的重大战略部署。2007年12月，位于中部腹地的武汉城市圈和长沙、株洲、湘潭城市群成为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。 武汉城市圈综合配套改革试验的主要内容是:按照建设资源节约型、环境友好型社会的总体目标，以武汉市为主体，发挥武汉在城市圈中的龙头和辐射作用，同时增强武汉城市圈内城市在产业、金融、交通等方面的关联度，通过改革缩小城乡差别。只要有利于建立资源节约型、环境友好型体制机制，就要大胆试验，率先突破。”综改区应当深入贯彻两型这一指导思想，让武汉城市圈的整个社会经济建立在节约资源的基础上，让生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。 二、综合配套改革试验区面临的宪法问题 （一）综合配套改革试验区设置主体的问题。 就现有实践来看，我国在综合配套改革试验区的设立主体选择上一直采用由国务院或直接由国家发展改革委员会决定。从以往设立经济特区的实践来看，1980年8月26日，第五届全国人大常委会第15次会议批准国务院的决定，在广东省的深圳、珠海、汕头和福建省的厦门建立经济特区，1988年4月13日，七届人大一次会议决定设立海南省，建立海南经济特区。这五个经济特区的设立均采用了由全国人大及其常委会决定的形式。 一般认为，综合配套改革试验区与经济特区的本质并无二致，只是在改革的广度、深度上有所区别，综合配套改革试验区的提出并形成政策则是2005年，此时我国改革开放已有20多年历史，社会主义市场经济体制正在不断完善，前者主要是进行经济体制改革，功能上利用区位优势，对外开放，引进外资，促进出口，后者则侧重于体制的改革创新，强调经济、政治和社会等各方面体制配套改革，笔者认为由国务院来设立综合改革配套实验区是不合适的。我国宪法以及相关法律并未授权国务院可以决定设立综合配套改革试验区，全国人大及其常委会也并没有通过任何决议授权给国务院可以决定设立综合配套改革试验区。从综合配套改革可能涉及的问题来看，绝不仅仅是一个简单地一个领导和管理经济工作，而是涉及许多国家基本法律制度的变通，因此，国务院或者国家发展改革委员会作为综合配套改革实验区的设置主体在立法层面上看是不合适的，笔者认为需要上升到更高的立法主体，由他们通过立法来设置综合配套改革实验区，那么综合改革配套实验区的法律设置主体的问题就可迎刃而解。武汉城市圈综合配套改革试验区也是在这种历史背景下设立的。应当说国务院是基于武汉城市圈这一特有的地理位置而设立的武汉城市圈综合配套改革试验区，那么同样也与其它几个综改区存在设置主体的问题。 （二）设置主体的立法权限问题。 在民主代议制下，通常会由人民选举出自己的代表组成代议机关，由这一机关代表人民决定共同体中重要的事项，以保证人民主权的实现，但是代议机关的活动也存在决策效率低等弱点，对于瞬息万变的现代社会公共管理捉襟见肘，于是就只能由一个其选出的政府代为行使管理权。 如果说经济特区采用由全国人大及其常委会决定成立是可取的，那么，在综合配套改革试验区的设立上由全国人大及其常委会决定则是合乎逻辑的选择。我国宪法以及相关法律并未授权国务院可以决定设立综合配套改革试验区，全国人大及其常委会也并没有通过任何决议授权给国务院可以决定设立综合配套改革试验区。从综合配套改革可能涉及的问题来看，绝不仅仅是一个简单地一个领导和管理经济工作，而是涉及许多国家基本法律制度的变通，因此，不宜由国务院或者国家发展改革委员会享有设立综合配套改革试验区的决定权。武汉城市圈综合配套改革试验区是国务院批准设立的第四个综合配套改革试验区，根据宪法和法律规定，国务院同样也没有设立武汉城市圈综合配套改革试验区的权限，也就是说武汉城市圈综合配套改革试验区同其它几个综改实验区一样，设置的主体在法律上并没有依据。 （三）综合配套改革试验区行政管理区划的地位问题。 从现有的综合配套改革试验区实践来看，既有上海浦东新区这样的直辖市区级的试验区，也有天津滨海新区这样的并不属于现行宪法体制下任一级别的试验区，又有重庆市这样的直辖市级试验区，还有省政府所在的成都市这样的市级试验区，更有武汉城市圈和长沙、株洲、湘潭城市群这样的城市群试验区，综合配套改革试验区在行政区划上的复杂性，对于我们在综合配套改革试验区的有关体制设置上毫无疑问会造成不少困难，如何有效地厘清这些不同级别的试验区相关问题，对于我们顺利展开综合配套改革试验区具有重要意义。此外，行政区与功能区的交相混杂，使得综合配套改革试验区的行政管理区划更为复杂。武汉城市圈综合配套改革试验区是以武汉为主体，以鄂州，黄石等周边城市为依托的“8+1”城市圈建立起来的，在行政管理区划上各个城市是独立的，武汉综改区内部在行政上如何运转，在法律上整个综改区是究竟是一个怎样的地位，在目前的情况下也是悬而未决的问题。 三．综合配套改革试验区宪法困境的应对措施 （一）尊崇宪法的权威，取得宪法依据。 全国人大及其常委会作为国家最高权力机关，应该充分行使我国《宪法》赋予的权力，在涉及综合配套改革试验这种关乎国家基本法律制度的变通执行问题上，必须行使其决定权，并在必要的时候授予综合配套改革试验区所在地的省、市人大常委会制定相关的地方性法规，在综合配套改革试验区范围内实施。综合配套改革试验区所在的省市人大常委会则应该充分行使其作为地方权力机关的职权，该立法则立法，该行使决定权则行使决定权，由于中央不可能在综合配套改革初始即对改革试验进行具体规定，大部分的试验只能依靠地方权力机关参照当地的情况予以规定。作为地方权力机关应当义不容辞地承担这一任务，不能一味地交由同级政府或试验区政府自行制定相关文件并自行实施。当然，全国人大及其常委会以及各级人大常委会并不是在其行使立法权、决定权或予以授权之后就可以高枕无忧了，还应当对综合配套改革试验区所进行的改革试验进行监督。 国务院作为最高国家权力机关的执行机关，也即最高国家行政机关，拥有统一领导全国各综合配套改革试验区进行改革试验的权力，尽管如此，国务院也必须严格按照宪法第八十九条“国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”的规定来行使职权，不能行使应当由全国人大及其常委会应当行使的职权。综合配套改革试验区所在省、市政府也应该严格遵守全国人大及其常委会的授权决定以及同级人大及其常委会的立法性法规，以及相关的授权决定，不可任意扩大授权范围。笔者认为，武汉城市圈综合配套改革试验区同其它实验区一样，应该首先遵循宪法的基本原则，取得宪法或者立法法的依据，然后由全国人大或者常委会设立，这样的话在整个法律关系和地位上就可以理顺，从而更加有利于整个综改区的顺利运转。 （二）制订相关的立法体系。 综合配套改革试验作为我国渐进式改革的一个重要举措，在今后相当长的一个时期都会是我国在进行改革方式进行选择时的一个重要选项，因此，我们应该将综合配套改革试验当作一项战略任务来对待，并对其进行综合的制定安排与设计，当务之急就是制定一部《中华人民共和国综合配套改革试验法》或《中华人民共和国改革试验法》（以下简称《试验法》），由其承担对综合配套改革试验进行全面规范的作用。在改革开放进一步深入采用综合配套改革试验这一改革开放的时代，专门就综合配套改革试验进行立法的必要性远远大于就经济特区的立法，因为综合配套改革试验无论是在深度、广度上均大于经济特区。 每个综合配套改革试验区在进行综合配套改革试验时必须依据《试验法》制定一部针对该综合配套改革试验区的实施办法，并不得与《试验法》相冲突，至于该实施办法的具体内容如何则必须由该试验区的改革定位而定，如成渝综合配套改革试验区可以制定相应的《四川省成都综合配套改革试验区进行统筹城乡综合配套改革试验的实施办法》和《重庆市综合配套改革试验区进行统筹城乡综合配套改革的实施办法》。这样一来，每个综合配套改革试验区就拥有各自的改革试验指导方针，该实施办法应该由该综合配套改革试验区所在的省、市人大及其常委会制定，其性质应属于省级地方性法规。结合到武汉城市圈综合配套改革试验区的实际，笔者认为应该由湖北省人大或者常委会制订武汉城市圈综合配套改革试验区的实行办法，这样的立法就可以保证在城市圈的各个城市运行，在立法的层面上就不会存在效力的问题了。 （三）两型社会建设中的政府行为需要宪政思维。 目前有关两型社会建设的思考和研究主要是针对经济建设领域。经济建设理所当然地是一项重点内容，但仅仅局限于经济领域肯定是不够的。现代社会的经济建设必须在法治的轨道上进行，有关法律、法规、制度、规范等必然成为参与建设的重要因素;同时，武汉城市群建设不仅仅只是以武汉等九城市为区域而进行的建设，它也是全国性的物质文明、政治文明和精神文明三方面建设的组成部分，是实行依法治国，建设社会主义法治国家基本国策的一部分。因此，有关法治的建立、完善、实行、实现等等也是两型社会城市群建设中所必然包含的实践活动。现代法治的最高层次是宪政，在法治轨道上进行的武汉城市群建设也应当将宪政为目标状态。因此，武汉城市群建设的过程同时也是宪政建设的过程，应当有意识地运用宪政思维进行建设活动，即以宪法意识和宪政理念为指导，从宪政的要求和标准出发来规划建设方案、落实建设规划、监督建设行为、推进建设进程、评价建设成果。 我国的宪政建设走的是政府推进型发展路径，在城市群建设中，有关地方政府作为城市群建设的组织者、领导者、实施者和推进者必然也应当担当主导作用。在实行法治的要求下，地方政府必须通过做出各种抽象行政行为和具体行政行为的方式来行使国家权力，履行其相应职责，从而发挥这些角色下相应的作用。制定规章和规范性文件是抽象行政行为的主要形式，规章和规范性文件的制定比起制定地方性法规来说，具有应时性强、程序简单、出台快捷等突出点。城市群建设过程中必将出现大量的有关政府规章和规范性文件。作为经济、文化和社会事务的管理机关，政府所行使的国家权力与社会生活的方方面面都息息相关。政府能否正确行使国家权力，直接关系着社会运作是否顺畅、社会关系是否和谐、社会交往是否融洽。对此，笔者认为，首先要理清四个层级上地方政府之间的宪法性关系，明确相关抽象行政行为之间效力关系，其次，有了这个认识基础后，要强调各级地方政府在采取各类抽象行政行为时必须依循宪政思维。 （作者：中南财经 政法大学法学院07级宪法与行政法专业研究生） 参考文献： [1]李竹兰、郝寿义．授权立法：综合配套改革试验法律保障的需求．开放导报．2007年第2期． [2]李竹兰．论国家综合配套改革试验区的立法保障．天津师范大学学报（社会科学版）2007年第3期． [3]乔新生．统筹城乡综合配套改革试验面临的问题．公民导刊．2007年第7期． [4]王定顺．立足法律监督职能 服务统筹城乡综合配套改革．重庆行政．2007年第5期． [5]蒋元文．改革试验需要法制先行．人大研究．2008年第2期． [6]王家庭．国家综合配套改革试验区的作用与机理分析．上海城市管理职业技术学院学报．2007年第6期。 [7]李罗力．对我国综合配套改革试验区的若干思考．开放导报．2006年第5期． |
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