| 标题 | 做好防震减灾工作 完善公共应急机制 |
| 范文 | 王 刚 摘要 我国地震工作经过建国以来近六十年的发展,在技术、机制等各方面得到了长足的发展。2008年汶川8.0级地震和冰雪天气灾害等众多公共事件启发我们,当前形势下,进一步完善防震减灾工作必须考虑到与建立符合我国国情和需要的公共应急机制相结合,系统的保障人民生命财产安全和为经济社会发展保驾护航。 关键词 公共应急 防震减灾 应急管理 中图分类号:D63 文献标识码:A 一、引言 2003年突如其来的非典疫情引发了人们对卫生公共事件应急机制的关注,《突发公共卫生事件应急条例》颁布施行后,在国务院的统一部署下,全国各地初步建立了应对突发公共卫生事件的应急机制,取得了一定成效。2008年年初的雪灾、2008年5月12日发生的汶川8.0级特大地震给全国尤其是灾区带来了巨大人员伤亡和经济损失,更引发我们对于系统的公共应急机制的关注和思考。 当前我们研究防震减灾工作,应当转变视角,在全面建立公共应急机制的背景下,探讨相关机构、资源的整合和体制的理顺。 二、国外借鉴 (一)美国的联邦紧急事态管理厅(FEMA)及其防灾机制。 FEMA成立于1979年,其宗旨是:通过综合的风险管理计划,致力于减轻灾害,帮助民众及其社区防灾抗灾。FEMA在全美国10个地区设有地域作战总部,职责是负责地震等灾害发生时的救援、制定民间防备对策、承担灾后的重建等工作。同时,FEMA在灾后可以调整联邦政府27个部、厅和美国红十字会的危机对策及防灾业务。FEMA的官员都由专家组成,在灾后发生后,他们有权指挥和调整参加救灾的各种组织,并最大限度地发挥自己的权利。 (二)日本的内阁安全保障室及其防灾机制。 日本是世界上遭受地震灾害最严重的国家之一。2002年4月16日,“新官邸危机管理中心”开始运转,当发生大规模地震等威胁国家安全的紧急事态时,这里将成为分析处理信息、召开紧急灾害对策本部会议以及政府做出最后决策的场所。日本的地震应急管理形成了以法律、制度、功能为依托,以首相为最高指挥官,内阁官房(负责各省厅间的协调)负责整体协调和联络,通过中央防灾会议等决策机构制定应急对策,由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施的组织体系。 (三)俄罗斯的特别情况部。 1994年,俄罗斯为有效抗击自然灾害和人为灾害,成立了联邦民防、应急和减灾部,又称特别情况部。特别情况部由人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、放射物及其他灾害司等部门组成,各部门各司其职,分工明确。特别情况部还在比较重要的地区设有地区性中心、民防和应急司令部、指挥控制中心等内部机构。同时为加快应急速度,保证应急工作质量,特别情况部还把中央空中机动营救小组、民防部队、搜索和营救服务分队纳入其组织体系中。 从美国、日本等国的公共应急机制的分析来看,主要是在专业化的原则下,在中央政府设立独立的公共应急部门,并且赋予了其在国家机关内部充分协调和联络的功能。考虑到发达国家的经济水平,美日等国在公共应急方面投入较大,体制和机构也比较完善。 同时我们也应注意到,在实际应对突发事件的案例中,发达国家也存在重大失误的可能。例如1995年日本阪神大地震爆发。大地震发生后,日本政府反应迟钝,内阁安全保障室在紧急关头也未能及时有效地发挥作为中央政府公共危机管理中枢的作用,把7级大地震仅当作一般的灾害来处理。结果导致死亡及失踪6000多人,受伤人数高达4万多,房屋损坏近25万幢,引起了社会舆论的强烈指责,在一定程度上动摇了政府存在的合法性。又如卡特里娜飓风事件,美国政府同样存在严重的失误和失职,公共应急机制未发挥应有的作用。 因此我们在探讨建立我国的公共应急机制时,不能急于求成,应充分考虑我国国情,选取合适方案,逐步推进。 三、我国当前的地震工作 目前我国已建成在国务院统一领导下的地震工作体系,中国地震局是管理全国地震工作、经国务院授权承担《中华人民共和国防震减灾法》赋予的行政执法职责的国务院直属事业单位。 根据《国务院关于机构设置的通知》(国发〔1998〕5号),中国地震局是管理全国地震工作、经国务院授权承担《中华人民共和国防震减灾法》赋予的行政执法职责的国务院直属事业单位。中国地震局的主要职责是: 1.拟定国家防震减灾工作的发展战略、方针政策、法律法规和地震行业标准并组织实施。 2.组织编制国家防震减灾规划;拟定国家破坏性地震应急预案;建立破坏性地震应急预案备案制度;指导全国地震灾害预测和预防;研究提出地震灾区重建防震规划的意见。 3.制定全国地震烈度区划图或地震动参数区划图;管理重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程的地震安全性评价工作,审定地震安全性评价结果,确定抗震设防要求。 4.依照《中华人民共和国防震减灾法》的规定,监督检查防震减灾的有关工作。 5.对省、自治区、直辖市地震局实施以中国地震局为主的双重领导,建立和完善相应的管理与计划财务体制;指导省级以下地震工作机构的工作;管理局直属事业单位。 6.管理全国地震监测预报工作;制定全国地震监测预报方案并组织实施;提出全国地震趋势预报意见,确定地震重点监视防御区,报国务院批准后组织实施。 7.承担国务院抗震救灾指挥机构的办事机构职责;对地震震情和灾情进行速报;组织地震灾害调查与损失评估;向国务院提出对国内外发生破坏性地震做出快速反应的措施建议。 8.指导地震科技体制改革;拟定地震科技发展规划和政策;组织地震科技研究与国家重点地震科技项目攻关;组织协调地震应急、救助技术和装备的研究开发; 指导地震科技成果的开发与应用;承担地震科技方面的对外交流与合作,承担国际禁止核试验的地震核查工作。 9.指导防震减灾知识的宣传教育工作。 10.管理、监督地震事业费、基本建设经费和专项资金的使用。 11.承办国务院交办的其他事项。 1983年机构改革时,经国务院国办发[1983]63号文《国务院办公厅转发国家地震局关于省、市、自治区地震工作机构和管理体制调整改革报告的通知》,批准各省、市、自治区地震局(办)由以地方政府领导改为由国家地震局与地方政府双重领导以国家地震局为主的管理体机。 在地震工作领域,形成了“科研-监测-预报-应急-灾后-决策-咨询-执法”的工作体系。以2007年6月3日发生的宁洱地震为例,云南省地震局在中国地震局的指导下,配合云南省和地方政府在地震救灾和重建工作中起到了关键作用。 在取得成绩的同时,我们也应充分认识到我国当前的地震工作还存在以下不足: 1.地震工作区域发展不均衡,历史上地震较少发生的地区应对突发灾难的经验和准备堪忧。 2.资源投入不足,尤其体现在部分边远省区。汶川大地震的救援工作中就体现出了在应对偏远地区和环境恶劣地区,地震救援和保障工作的难度较大,技术和体制层面均需要探索改善和创新。 3.地方政府尤其是县级及以下政府作为行政主体在防震减灾方面作为不充分。 4.地震工作体系面临效率、效能全面提升的要求和挑战。 四、应急机制的公共管理学分析 公共部门的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求,其职能应定位于从事个体的自然人所无法从事的公共事务。党的十七大提出了建设服务型政府的政府改革方向,强调要更加注重政府部门的社会管理和社会服务功能。 非典、雪灾等突发灾害事件表明我国当前的公共管理体制在应对突发公共事件时仍存在许多不足和漏洞。主要经验和教训在于: 1.专业部门话语权不足,例如在非典期间,部分公共卫生专家的意见在初期未受到充分重视,导致决策方案的制定和实施阶段的不足。 2.信息沟通不畅,公共体系内部上传下达出现延误和失真,同时对公众的知情权尊重不充分,引起了部分公众的质疑。 3.情报不充分,信息是决策的重要参照和主要依据,缺少必要的信息将严重影响决策的科学性。 4.组织协调不同步,当前我国政府应对重大突发事件往往组建临时的工作组、领导小组,吸收相关单位参加,然而在实际工作过程中,由于涉及不同层次的政府和不同机关,行动不一致,协调存在困难。 5.人力资源不足,缺少相应的公共应急事业的人才和骨干力量,亟待充实和培训,并在实际工作中得到成长。 按照决策理论的相关要求,对于公共事务的相关决策,须把握科学性和民主性的原则,科学性原则包括决策程序的科学性和决策研究的科学性,民主性原则包括决策程序的民主性和讨论的公开化。 突发紧急事件由于其特定的性质,往往和自然环境的迅速变迁相关,尤其强调对其决策的科学性,任何应急举措必须建立在充分的科学论证的基础上,同时由于事态紧急,要求迅速做出反应,这种形势对公共应急机制的运行效率提出了更高的要求。 五、我国公共应急机制的建立方案探索 本文作者的基本观点是可以以现有的地震工作机制为基础,以地震局、气象局等为支撑,培养专业队伍,建立适合我国国情需要的公共应急机制。 在十一届人民代表大会第一次会议上,国务院公布了行政管理体制“大部制”改革方案,改革后的国家发展和改革委员会、国土资源部可以作为公共应急机制的参照。与权力机关不同,应急工作属于事业性质,重点在于科学决策和科学执行,强调的是科学性和效率至上。 目前的地震局、气象局均是总局级单位,可以在中央设立特别情况部(名称待定),代管地震局、气象局,将地震局、气象局的功能定位于监测和预报,继续推进和强化相应的科学研究功能,为决策提供科学依据和参考。同时应充实的二级机构应有信息收集、宣教、救援、灾后、协调、国际合作等。 在公共应急机制的建立过程中,地震系统应起到的作用是充分利用已有的渠道和机制,从单纯的针对地震的预防和应急工作向综合性的全面应对各种自然和人为灾难转变,同时继续专注于加强对监测和预报的科学研究。 考虑到我国国情,军队在各项救灾工作中也起到了重大和积极的作用,部分军种在救灾方面正在向专业化的方向发展。在建立我国的公共应急机制的同时也应当考虑军队和地方的合作与协调。 六、结论 公共应急机制的建立,是我国当前进行服务型政府转变,完善公共管理体制的必然要求,也是应对更多突发公共事件的必要措施。在充分考虑我国国情的基础上,渐进的建立和完善公共应急机制,在当前阶段可以充分发挥地震工作体系的作用,以此为依托,转变视角和职能,有可能起到事半功倍的效果,值得在理论和实务等多方面更多的探讨和实践。 (作者:武汉大学政治与公共管理学院08级行政管理专业研究生) 参考文献: [1]黎民.公共管理学.高等教育出版社 [2]郑国志.云南省地震局6.3宁洱地震应急救灾纪实.防灾博览,2007年第四期. [3]王希波.城市地震应急辅助决策系统研究. 东南大学. [4]丁仁杰.组织协调理论在地震系统管理工作中的运用.地震学刊,1996年第1期. [5]杨燕、邓民宪.江苏省地震应急救援工作概况.防灾博览,2007年第一期. [6]李和中.从汶川大地震看中国政府危机处理能力的进步.学习月刊,2008年第6期. [7]中国地震局网站资料. |
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