| 标题 | 基于旅游法实施后的景区景点管理的应对策略研究 |
| 范文 | 张成玉 2013年实施的《旅游法》引起了旅游行业的“大地震”，《旅游法》对对景区管理中的各种事项作出了针对性较强的规定，对未来景区管理水平的提高、旅游者合法权益的保护、旅游资源和生态环境的维持发挥积极作用，这就对景区管理工作提出了更高要求。 2013年实施的《旅游法》引起了旅游行业的“大地震”，《旅游法》对旅游者、管理者、经营者、从业者的素质和行为提出了严格的要求，为旅游行业的健康发展提供了法律保障。该法从多个方面规定了景区的开发、利用与经营活动，对景区管理的影响尤为深远。 一、目前我国旅游景区景点发展现状 （一）景区经济收入单一化 旅游产业是个综合性的产业，除了门票收入以外，游客在旅游 景区的吃、住、行、购、娱等是构成旅游经济收入的主体部分。据 此世界旅游发达国家大都本着提高国民素质、保障景区的公益性，实行低价策略，仅象征性地收取门票或不收费，景区经济收入大多 来自于旅游景区的多功能化产品销售，即通过旅游活动的食、娱等 配套商业营运获取经济利润。而在我国国家财政经济较之发达国家 不充裕，财政拨款正逐年减少，且相关政策没有对“门票价格过高 ”和“门票比价关系不合理”进行明确界定的情况下，各大旅游景 区为抵消物价上涨、基础设施的新建、资源保护所带来的管理成本增加，许多景区管理者寻求门票价格上调方式，而不是积极地挖掘景区潜力、延长景区产业链、经营多样化旅游产品，也不是主动地 寻求社会资助实现多渠道筹集资金。 （二）景区门票收入经济化 旅游的终极目标是提高国民的精神文化生活水平，提高国民素质。我 国作为社会主义国家，其旅游风景区属于国家所有、是全民所有，应在经 营过程中体现公益性，通过向游客展示景区内涵，弘扬中华文明，提高国 民素质，激发爱国热情，以使游客“寓教于游”。然而，在景区难于从游 客的食、宿、游、购、娱等消费项目中获取利润时，我国旅游景区管理者 纷纷把景区的门票收入与地方经济捆绑起来，把门票收入作为地方财政的 主要财源，作为弥补景区保护、开发、管理等经费不足的重要来源，作为 景区短期内回收投资的主要方式。不少政府部门不考虑当地及国家经济水 平，不考虑景区自身服务质量，强打“可持续发展”的幌子，以“控制游 客量、保护景区”等为籍口，向国家提出涨价要求，将公共风景区变为他 们的牟利工具，导致公益性景区门票的市场化。 （三）景区资源垄断化 不管是自然风光还是名胜古迹，旅游风景区总是处于不同的地理空间，是 不可移动的，对于旅游者都具有独特的吸引力、特殊的使用价值，都能在旅游 者心中形成一定的消费偏好，具有一定的地域性。世界上没有两个完全相同的旅游风景区，在景区形成的过程中沉积了不同的自 然和人类社会文化特色，是后天人工所不能模拟的，这决定了旅游景区在经营 过程中呈现出较强的独特性。旅游景区的资源具有不可再生的特点，是一种极其稀缺的物品。旅游资源 的地域性、独特性以及稀缺性使得旅游景区在市场中以垄断者的姿态参与竞争，其旅游景区门票价格具有天然的垄断性。而根据旅游景区产品的不完全替代 性可知，门票价格一定范围内的上涨并不会引起需求总量的大幅度下降。为此，对于许多旅游景区经营者来说，他们就可以凭借景区独一无二的优势，通过 提高景区门票价格来获取较高的垄断利润。这也是目前我国旅游景区门票价格一路大幅攀升的前提条件。 （四）门票价格管理多头化 政出多门、体制不顺是旅游景区门票上涨的根本原因。目前我国旅游 景区的管理体制较为混乱，管理部门多、范围广，存在一定的管理冲突：国家风景名胜区由建设部管辖，文物单位由国家文物局管辖，国家森林公 园属林业局管，国家自然保护区分属环保总局、农业部、林业局、海洋局、地矿局、水利部。以江西庐山为例，它头上的桂冠有建设部的国家级风 景名胜区、国土资源部的国家地质公园、国家旅游局的4A 级景点、中央政 府的世界自然遗产等。加之近年国家发展改革委出台的政策中并没有明确 规定门票价格的上限，没有明确说明什么样的价位较过高、需要下调，多头管理最终造成实际操作权和决定权完全掌握在地方政府手中。长期以来，我国旅游景区的定价权限未能明确，导致旅游景区门票定价的随意性大。各地方政府在制定调整景区门票价格时，为了本地区经济利益，不惜以国家利益为代价，充分发挥其自由度，不断地提高旅游门票价格。 二、旅游法对旅游景区景点规范管理 （一）限定了景区的开放条件 当前我国景区依据国家标准，由县级以上行政主管部门批准建立。但是，现行的旅游法规并未对景区建立的条件进行硬性规定。这就导致在实际操作中景区建设往往缺乏规划，无序开发、盲目建设的现象时有发生，造成旅游资源的极大浪费，给生态环境也带来非常严重的破坏。旅游法第42条对景区的开放条件作出了明确的规定，并要求其听取旅游主管部门的意见。此条规定对景区在管理中加强生态环境保护、提升服务质量、满足旅游者需求、提高可进入性等方面提出了刚性要求。旅游主管部门成为景区准入机制的裁量部门，是该法的一大亮点，这对于景区充分挖掘和提高旅游资源的利 用价值大有裨益。针对目前地方旅游项目“盲目开发、建造人工景点热”，旅游法在第17条至第22条中对旅游发展规划提出了明确的规定，规范了旅游景点建设行为，将全面提升景区开发、利用水平。其中，第21条规定：“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护 和文物安全的要求，尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑军事设施保护的需要。有关主管部门应当加强对资 源保护和旅游利用状况的监督检查。这条规定对景区资源保护提出了更高的要求，可促进景区全面强化旅游资源与生态环境保护。 （二）要求对最大承载量进行控制 我国小长假、黄金周期间，许多景区都会呈现井喷，景区环境不堪重负。因旅游者爆满，造成人员大规模滞留，甚至发生拥挤踩踏事故，对景区旅游的管理安全与生态环境带来了极大的挑战。对此，《旅游法》第45条规定，景区接 待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。这条规定有益于保证游客的安全。另外，《旅游法》第105条规定，景区在旅游者数量可能达到最大承载量时，未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告，未及时采取疏导、分流等措施，或者超过最大承载量接待旅游者的，由景区主管部门责令改正，情节严重的，责令停业整顿一个月至六个月。旅游法对景区控制最大承载量进行了明确的规定，景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。这将避免高峰期景区内旅游者拥挤的现象，从而进一步提升旅游质量，保障安全的游览环境。门票预约为景区控制旅游者接待数量提供了具体的解决思路和方法，同时也促使景区进一步加强数字化建设，智慧 景区的建设步伐也将加快，以合理控制客流量。然而，如何结合各景区实际情况核定最大承载量，成为景区主管部门亟须解决的问题。 （三）景区门票价格不得随意上涨 在我国，不少景区打着“景点扩建、提升服务、成本上升”的幌子，掀起一波又一波的“涨价潮”。这种现象在《旅游法》正式实施后将被规范。《旅游法》第43条规定：利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收 费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方 式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。这些规定体现了门票的公益性，把旅游景区景点纳入到群众休闲生活之中，可以有效抑制票价上涨。《旅游法》的实施将改变过去景区门票涨价只需听取相关管理部门和价格裁量部门要求的现状，为严格控制景区门票价格上涨做了积极的努力；另一方面，这些规定将刺激景区寻找新的经济增长点，尽快跳出过度依赖“门票经济”的怪圈，拉动旅游消费、促进产业升级。不仅如此，《旅游法》第44条规定，景区应该在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格。景区提高门票价格应提前六个月公示。这也让旅游者在景区景点游览时更加明明白白消费。 （四）明确了景区对旅游者负有安全责任 旅游安全工作一直被视为旅游管理工作的重中之重。该法第42条规定景区应当有必要的安全设施及制度，经过安全风险评估，满足 安全条件；第50条规定，应当保证其提供的商品和服务符合保障人身、财产安全的要求；第54条规定，将其部分经营项目或者场地交由他人从事经营的，应当对 实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任，等等。这些规定明确了景区的安全责任，要求景区管理部门加强日常安全应急演练，对从业人员开展经常性应急救助技能培训，加大安全检验、监测和评估力 度，排查并杜绝安全隐患；突发事件或者旅游安全事故发生后，立即采取必要的救助和处置措施，依法履行报告义务，并对旅游者作出妥善安排。 三、结语 当前我国景区依据国家标准，由县级以上行政主管部门批准建立。但是，现行的旅游法规并未对景区建立的条件进行硬性规定。这就导致在实际操 作中景区建设往往缺乏规划，无序开发、盲目建设的现象时有发生，造成旅游资源的极大浪费，给生态环境也带来非常严重的破坏。所以景区、景点的开发管理一定要有统筹规划，一定要打造出科学、合理、有品位的、一流的产品。如果没有很好的规划，往往会造成很大的损失，变成是一流的资源、二流的开发，最终成为三流的产品。 由于旅游业由于资源隶属不同，主管部门不同，投资主体不同等原因，比较复杂。《旅游法》的出台，对旅游景区景点的管理提出了更高的要求，在旅游法律和旅游管理转型方面起到了积极的作用。“门票经济”已经不符合我国旅游业转型升级阶段的需求。转变门票经济模式，关键是推动旅游业向休闲度假模式转型。 （作者单位：广东轻工职业技术学院旅游系） |
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