| 标题 | 公共图书馆法人治理模式构建与实现路径研究 |
| 范文 | 吴玥虹 摘 要：公共图书馆所做的很多重大改革中，法人治理结构是一项重要的改革，法人治理结构在公共图书馆发挥着重要的作用。公共图书馆的管理模式并不是一成不变的，而是在不断地创新，公共的图书馆通过不断的尝试和实验，对传统的管理方式进行改革，找到适合现代潮流的一种管理方式。本课题拟根据各地公共图书馆法人治理结构试点的实践经验，结合国外公共服务机构开展法人治理的成功经验，对公共图书馆法人治理结构模式构建与实现路径进行探索研究，希望能为我国公共图书馆体制改革研究提供一定的借鉴作用，丰富和深化现有的公共文化服务体系理论研究。 关键词：公共图书馆;法人治理;模式 一、研究的背景及意义 在2013年出台的《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》中明确指出要“深化公益性文化事业单位改革。按照党的十八大关于推进事业单位分类改革的要求，科学界定公益性文化事业单位的性质和功能，全面推进人事、收入分配和社会保障制度改革，增强活力。积极推动文化馆（站）、博物馆、公共图书馆等公益性文化单位创新公共文化设施运行机制，探索建立事业单位法人治理结构，吸纳有代表性的社会人士、专业人士、基层群众参与管理。”紧接着2014年，文化部为贯彻落实党的十八届三中全会精神，加快转变政府职能，深化文化事业单位改革，创新文化管理体制机制，推动公共图书馆等公共文化机构建立法人治理结构，提升服务效能，在全国公共文化机构开展了法人治理结构试点工作。“文化事业单位法人治理结构是指公共图书馆、文化馆、博物馆等提供公益服务的文化事业单位，以实现服务宗旨为目标，由利益相关方共同参与治理的组织架构和运行机制。其组织架构一般由决策层和管理层构成。”在成熟、完善的法人治理结构环境下，公共图书馆能清晰地行驶自主权，把行政主管部门对公共图书馆的具体管理职责交给决策层，从而激发公共图书馆的活力;同时还可以扩大参与决策和监督的人员范围，通过吸收公共图书馆以外的社会各层面有识之士进入决策层，集思广益，科学决策;此外，通过明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，还可以完善公共图书馆的激励及内部控制机制，提高运行效率，确保公共图书馆公益文化服务目标的高效实现。这确实是推动我国公共图书馆体制机制创新的重要举措，但同时我们也要清楚的认识到，文化事业单位法人治理结构在我国还处于起步阶段，外部环境与内部环境都尚未完善、稳定，特别在现行的行政管理框架下，要真正做到“政事分离、管办分离”，去除公共图书馆行政趋同性与附属性还需要进行更深层面理论考察和实践研究。因此，加强对公共图书馆法人治理模式构建以及实现的路径进行研究具有十分重要的理论价值和实践意义。它一方面有助于我们理清公共图书馆事业发展过程中的权责，另一方面也有助于推动公共图书馆事业管理理论创新，从而进一步推动我国公共图书馆运行机制体制的变革，体现公共图书馆在构建社会主义核心价值体系的积极作用。 二、国内外公共图书馆法人治理现状概述及案例列举 1.现状概述 公共图书馆法人治理试点工作在我国部分省市铺开，从实施情况可以看到各项相关工作进展较为顺利，且初见成效。首先，公共图书馆法人治理建设思路基本成型，制度建设逐步规范化，明确了法人治理试点时期的主要工作任务。试点初期，为建立完善的法人治理结构体系、制订和完善法人治理规则;创新管理广式，逐步实现自主管理;推行图书馆内部管理机制改革，让专业的人办专业的事：建立图书馆监事会，对图书馆理事会及管理层的运作情况进行监督，图书馆事业咨询委员会（智库），为图书馆理事会对图书馆业务性决策提供专业性建议;有条件的图书馆可逐步筹建成立图书馆事业发展基金会。其次，随着试点图书馆增多，法人治理模式定位呈多样化趋势：有议事决策型、议事监督型、咨询型等形态，涌现出如广州、深圳、温州等具有不同代表性的公共图书馆。最后， 社会力量参与公共图书馆法人治理的积极性较高。在试点图书馆理事会理事成员均有社会人士参与其中，且所占比重较大。 此外，我们还要看到，公共图书馆法人治理工作在我国还处于起步阶段，在开展的过程中同时也遇到很多的困难，比如，整体缺乏顶层设计、相关部门间的协调不够、人事权与财务权没法突破、社会荣誉机制尚未形成、理事会如何发挥作用、理事会由谁来监督、权利边界如何界定、内在动力不足等问题。 2.案例列举 （1）国外案例列举——美国公共图书馆法人治理案例 在美国，大部分公共图书馆理事会的起步时间较早且规模相对较小，属于决策、议事、监督型法人治理机构模式。理事会是服务于公众利益的机构，通過图书馆内部工种细分及岗位制衡，以及独立于图书馆的第三方力量有效监督及控制约束，保障了图书馆业务及管理的规范化开展，集中提现了“主权在民”，充分体现了这个国家的民主进程。理事会的权利主要包括：制定图书馆各项制度、馆长人选的确定和聘用、审核各项支出、监督财务状况等。比较有代表性的有纽约公共图书馆理事会、波士顿市图书馆理事会、伯克利市公共图书馆理事会等。 （2）国内案例列举——温州市图书馆法人治理案例 温州市图书馆的治理结构包括理事会、监事会、管理层，其中理事会模式是决策议事机构，有13名理事（主管局委派1名、图书馆2名、社会公众10名）;监事会为监督机构，有5名监事（主管局1名、财政1名、图书馆1名、社会公众2名）;图书馆管理层为执行机构，设馆长1名，副馆长3名。温州市图书馆理事会理事面向社会公开招募。国内大部分理事会成员都由举办单位及理事单位推荐产生。而温州市图书馆为了真正吸纳社会人士参与图书馆管理，采取面向社会公开招募的方式吸引各阶层市民代表加入理事队伍。确保理事会成员结构的“多元性”、来源的“广泛性”、身份的“公开性”和公众的“参与性”。 理事会的监管约束制度主要包括以下几项：一是工作报告制度。理事会负责每年以书面形式向市文广新局报告工作。若涉及温州市图书馆建设发展规划、重大建设项目和其他突出问题等应及时报告。二是决策失误追究制度。市文广新局协同监事会查明原因，对违背原则、有主观恶意的理事追究相应责任。三是信息披露制度。理事会要将年度工作报告、图书馆服务内容、服务标准、运作状况、发展规划等内容及变化，及时向公众公开。四是履职评价制度。市文广新局在监事会的配合下，每年对理事履职情况进行考评，考评内容包括理事出席理事会议的出勤率、对图书馆活动和相关会议的参与度、理事认真决策、遵守会议决议情况等。此外，温州市图书馆法人治理工作明确了理事会参与人、财管理权限主要包括：一是干部人事权利。参与温州市图书馆“三定”方案编制;参与对温州市图书馆领导班子的工作评议;参与温州市图书馆馆长、副馆长的任免;参与温州市图书馆中层干部的竞岗工作。二是财务预决算方面的权利。审议温州市图书馆的财务预算;审议上年度财政决算，负责年底财政资金的绩效评估;审议本年度的财政投资执行情况;图书馆实施50万元以上的物资采购、100万以上的工程项目，需经理事会审议通过后方可按规定程序进行。三是工作管理方面的权利。审议核准温州市图书馆章程修订、事业发展规划、空间布局调整等重大活动;审议核准年度图书馆文献采购条例，对文献的采购种类及构成提出合理化建议;审议温州市图书馆重要的规章制度，与职工利益直接相关的福利、分配实施方案以及相应的职工聘任、考核、奖惩办法，经职工（代表）大会讨论通过后，提交理事会审议批准;审议、批准实施针对读者的服务项目，服务内容和服务方式调整。 三、针对当前各种模式的利弊进行分析研究，提出解决路径构想 第一，从政府层面来看，目前公共图书馆理事会全部是按照政府要求成立的，要成立一个理事会很容易，社会各界也有很高的积极性，问题的关键是我们的理事会成立了以后怎么运作。规范的法人治理结构建立起来后，文化行政管理部门如何真正的转变职能、转变角色，改善我们的管理，不断的提高我们领导的管理水平，这是当前要认真思考的一个最主要的环节。现在关键的问题是理事会怎么运行、怎么参与，我们讲理事会要参与决策、参与管理，这个决策怎么参与，运行的管理理事会怎么样行使监督的职能，这需要我们很好的研究、探索。针对目前国内公共图书馆理事会理事长由主管局分管领导兼任的做法，个人觉得是弊大于利的，原因如下：法人治理工作的初衷就是要政事分开、管办分离，让专业的人干专业的事。理事长由主管局分管领导担任，其一，从角色认定的本质上就是行政的角色参与事务性决策，试想一位行政部门的管理者如何能完全从本职工作中抽离出来扮演一位独立于政府指令外的决策官;其二，由此类型理事长主持召开的理事会会议很容易变成“一言堂”， 往往只是从管理者的角度而不是从使用者的角度去思考决策，公共图书馆管理层威慑于主管局直接分管领导的行政权利，很难跳出行政管理的条条框框进行独立决策。因此，政府力量过多的介入理事会事务只会把理事会变成另一个政府的“政策宣讲办”，这样的法人治理更加流于形式。如广州图书馆理事会，政府官员、社会人士、馆内职工的比例为1：1：1，而这5名政府官员身份的理事中全部由文广新局、财政局、人资局等主管局有一定级别的干部组成。单从这份重量级的理事名单就可以看出广州市政府以及广州图书馆在开展法人治理上是下了很大的决心的，把提问题的人跟解决问题的人集中在一起，省略掉中间环节，将可能涉及到的信息渠道缩短、打通，这是广州市法人治理试点工作的一项创举。但从另一个层面来看，这样的理事会等于是政府联合办公会，问题继续是由政府来解决，决策权利还是没有下放，换汤不换药。只能作为法人治理初级阶段试点时期的过渡性举措，但长期以往可以说将与法人治理结构初衷背道而驰。 政府层面在放权的同时要注意优化政府职能，不能忽略政府的监管职能，同时要进一步加强被改革图书馆的竞争机制，避免公共图书馆过度偏离公益性组织的性质。 第二，从公共图书馆层面来看，理事会成立后，如何定位自身的角色。公共图书馆进行法人治理，从根本上说就是分清权责，让专业的人干专业的事情。在理想的法人治理框架下，图书馆发展中涉及的专业技术性问题、组织架构管理问题、资金筹集及使用问题都应该由专业的团队进行可行性分析，组织相关材料，由理事会以表决的方式实施。例如，专业性决策应该交给图书馆事业咨询委员会进行可行性研究;管理性决策应该交由图书馆管理层进行可行性研究;资金筹集及使用决策应该交由图书馆事业发展基金会进行可行性研究。 第三，从公众层面来看，规矩定下来了，就得按规矩来办，还得办的大家心服口服。首先，公共图书馆属于国有资产，运作资金归根结底来源于广大纳税人，承担着相应的社会公共职责跟职能，必须重视大众的相关利益，接受来自于社会的监督，因此大众参与法人治理结构是必要也是必须的。从组织架构的构建开始，小到各类活动策划设计，大到理事会、监事会、基金会的成员的遴选，都要按照程序执行，并且要实现相关信息公开。其次，法人治理结构对公共图书馆是件新鲜事物，对普通老百姓同样也是。如何将法人治理改革的成果福泽百姓，百姓通过什么渠道进行了解、参与。公共图书馆作为公共文化服务窗口单位，面对广大的读者，我们常说要以用户需求为业务发展导向，所以我们在做图书馆发展规划时要深入了解广大用户的实际需求，不能闭门造车，让用户们了解开展法人治理结构工作是跟自己切身利益相關，从而调动他们参与的积极性、打通参与的渠道。通过多种媒体进行立体式宣传、开展用户互动活动、定期公开法人治理工作情况及成效等等。 对于法人治理结构模式构建选择，笔者认为应该就各馆所处的外部环境跟发展速度、趋势来决定。这是一个由浅入深、由狭义到广义的漫长过程，每个阶段的理论实践都应该是大胆设想小心论证。在建设的初期试点阶段，理论研究百家争鸣但外部环境与内部环境还不成熟，太激进或太保守都可能使公共图书馆法人治理试点工作陷入混乱和无序或无为的境地，最终导致功亏一篑。在这个阶段，我们应该客观分析所处环境与实施的细则，法人治理模式应该定位为咨询型或议事型理事会模式。这阶段法人治理结构的工作重点应该放在：制度建立和建全，在理论上明确政府、管理层、理事会权利的范围和边界。 当理论建设已趋于成熟，并积累了一定的实践经验后，我们的法人治理模式应该逐步转入决策型或监督、决策型理事会模式，法人治理结构的工作重点应该放在：逐步建立完善的问责管理体系，形成以问责为导向的绩效评估机制，在决策权逐步下放的同时，加强政府部门监管手段和监管能力，确保公共图书馆公益性组织的性质，不断提高服务质量、降低服务成本。在这一阶段，应该建立起图书馆监事会，对图书馆理事会及管理层的运作情况进行监督;建立图书馆事业咨询委员会（智库），为图书馆理事会对图书馆业务性决策提供专业性建议;有条件的图书馆可逐步筹建成立图书馆事业发展基金会，吸引优质的社会力量参与到公共图书馆的建设中来，让公共图书馆真正成为百姓身边的图书馆、百姓来办的图书馆。 参考文献： [1]胡海荣.公共图书馆实施法人治理结构面临的问题与对策——以温州市图书馆法人治理结构试点为例[J].图书馆杂志，2015 [2]叶 伦，薛圣白.事业单位法人治理结构建设对策——以浙江省事业单位法人治理结构试点改革为例[J].人民论坛，2014 [3]朱书阳.公共图书馆法人治理对服务能力促进效应研究[D]，2017 [4]王 欢.法律视域下的公共图书馆法人治理结构改革探究[J]. 大庆社会科学，2018 [5]朱红艳.国内公共图书馆法人治理结构知识图谱构建与分析[D]. （作者单位：广东省东莞图书馆） |
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