| 标题 | 对国库集中支付制度在基层预算单位实施的探析 |
| 范文 | 叶敏 摘要：作为财政管理制度改革的一项重要内容，在财政部“试点运行、循序渐进、分步实施、稳步推进”的要求下，国库集中支付制度改革工作自颁布实施至今，得以稳步推进，顺利实施，其效果得到了各基层预算单位的广泛认可。本文从基层预算单位执行国库集中支付制度的角度，分析了制度颁布实施的重大意义，以及制度实际实施过程中遇到的困难，探索并提出了相应的改进措施及建议。 关键词：国库集中支付；基层预算单位 所谓国库集中支付制度改革，是以提高财政资金使用效益为目的，通过建立国库单一账户的方式，改变现行财政预算资金的拨付程序，加强对基层预算单位财政预算资金使用的过程管控。国库集中支付制度规定：基层预算单位所有财政预算资金，均必须通过国库集中支付体系，直接支付至收款人账户。它既是财政管理体制改革的重要组成部分，也是我国财政资金预算执行和收支管理方式的改革和创新。2001年，财政部对《财政预算国库管理制度改革方案》的颁布实施，标志着我国国库集中支付改革正式启动。 一、国库集中支付改革成效 经过十余年的实践和对制度的逐步完善，国库集中支付改革得到不断深入，财政预算的收支管理逐渐规范化，逐步实现了财政预算资金的事前监管，资金使用效益得到了明显的提高。国库集中支付制度已被证实，是现阶段实施的，最为有效、可靠的，规范财政预算资金支出的一项重要的管理举措，在财政预算资金的收支管理等方面，也取得了较好的效果： （一）制度的实施，简化了财政预算资金的拨付流程、解决了存放分散的问题，财政资金的使用效益得到显著提高 实行国库集中支付前，国库需要按照基层预算单位的用款计划，将预算资金拨入基层预算单位的实有资金账户。一方面，实有资金的层层拨付，不但程序繁琐，而且年末形成的结余资金，大量分散沉淀于基层预算单位的实有资金账户，极大地影响了财政资金的使用效率。实行国库集中支付后，财政预算资金的拨付变实际拨付为额度拨付，变分散拨付为向国库集中支付专户集中拨付，拨付程序大大简化，不但降低了财政预算资金的拨付成本，而且，因为在资金实际支付前，所有额度对应的实有资金，均存放在国库或国库集中支付专户中，极大地减少了国库外资金的沉淀，提高了财政管理部门对财政预算资金的运用能力和财政预算资金的使用效益，也降低了财政对预算资金管理的难度，增强了财政管理部门对财政预算资金的宏观调控能力。 （二）制度的实施，使财政管理部门能够随时掌握预算的实际执行进度，提高了财政管理部门对财政预算资金的管理能力 推行国库集中支付前，由于财政预算资金是直接拨入基层预算单位的实有资金账户，所有款项的收支，均由基层基层预算单位独立负责。对于基层预算单位的预算执行情况，财政管理部门只能通过基层预算单位事后自行上报，或事后汇报、检查或报表等方式才能了解。财政管理部门无法全面、及时地了解整个财政预算资金的运转情况，很难对国家财政预算资金作出全盘的统筹规划。实行国库集中支付后，每笔支出都通过国库集中支付体系办理，财政管理部门可以随时掌握各基层预算单位及项目的实际执行进度，有利于财政管理部门对财经形势做出及时、准确的判断，继而对全盘预算资金作出统筹规划，提高了财政部门对财政预算资金的管理能力。 （三）制度的实施，从源头上预防和遏制了基层预算单位对财政资金的挤占、挪用和截留 通过国库集中支付方式，财政管理部门可以在国库管理信息网络系统中，对每一笔财政预算资金使用的全过程实施实时监控，加大了财政预算资金运转的透明度。通过对直接支付款项的审核，实现了监督关口的前移，强化了预算约束力，使事前审核，事中监控得以实现，从机制上避免了节流、挤占、挪用和截留财政资金的可能性，从而起到预防和遏制腐败的作用，大大降低了基层预算单位对于财政预算资金的违纪风险。 （四）配套制度《支出经济分类科目改革试行方案》的实施，促进了基层预算单位的预算编制水平，提高了预算管理水平 为合理确定财政预算资金的具体用途，进一步规范预算支出行为，财政部配套出台了《支出经济分类科目改革试行方案》，要求基层预算单位的部门预算须按经济分类科目细化编制，以规范預算的执行、保障预算的监督。与之相对应的，授权支付方式下的支付令的编写，也要求在编码中反映预算管理类型、功能分类科目、经济分类、款级科目、支付类型和预算来源等信息，使财政管理部门能够轻松获取所支付的每一笔财政资金清晰、完整、细化的政府职能活动类型、明细用途、采购物资的类型、采购方式等经济属性。一方面促进了预算编制的深化、细化工作，也极大地提高了财政管理部门的预算管理水平。 二、国库集中支付制度存在的问题 作为一种先进的财政资金管理制度，国库集中支付制度的实施，一方面打破了传统的财政预算资金运行方式，促进了财政预算资金运作流程的规范化管理、增加了财政预算资金使用的透明度，提高了预算编制和管理工作的效率，另一方面，由于国库集中支付涉及到财政预算资金使用的方方面面，既需要与科学健全的预算管理制度和规范的运作机制相协调，又需要与基层预算单位的实际情况相适应，因此，在制度的推行过程中，也遇到或存在一些困难或问题： （一）目前，与国库集中支付改革相配套的法律法规和制度尚不完善，对违反集中支付规定的行为，没有相应惩罚措施，资金监管还需进一步加强。 （二）国库集中支付制度的实施，使基层预算单位的会计核算方法和支付方式，都发生了很大变化，这不仅要求基层预算单位的财务人员具备较强的专业知识，并能够深刻理解相关制度，按照新的制度要求，及时调整核算方式，而且，对基层预算单位的预算的编报质量和执行过程，也提出了更高的要求。 （三）国库外网数据更新较慢，无法及时提供数据的查询功能；国库支付8.0系统，无法实现实时在线的数据的下传、上报，与相关部门的信息共享共通难以完成；专员办直接支付系统不稳定，在月末、季末、年末等支付节点，由于基层预算单位上传数据相对集中，支付资料上传往往需要多次尝试才能成功，一定程度上对预算的执行造成影响，严重制约了财政支付信息系统功能的发挥。 （四）由于直接支付系由国库代理银行实施办理，但各预算执行单位与国库代理银行间缺乏必要的联系，一方面，基层预算单位无法及时取得支付凭证，对于因收款单位账户信息有误造成的支付失败，不能及时得到反馈信息，对预算的执行造成一定影响；另一方面，基层预算单位无法与办理直接支付的国库代理银行对账，不利于财政资金的管理； （五）现行的国库集中支付制度下，每一笔授权额度的使用，都需要由基层预算单位开立的零余额账户代理银行网点先垫付资金，再由代理银行统一与人行国库单一账户进行清算。由于技术原因，授权支付代理银行零余额账户常常不能及时打印额度到账通知书、财政授权支付入账通知单等会计原始凭证。并且，由于目前零余额账户暂无托收功能，基层预算单位的水、电费等托收款项无法通过零余额账户办理，给基层预算单位的操作造成困难。 （六）从2017年开始，国库集中支付制度对原有的支付范围划分方式做出重大调整：除“纳入财政统发范围的工资津补贴、离退休费，国有资本经营预算支出，以及财政部规定的有特殊管理要求的支出”外，单笔支付五百万元以下的款项不必再通过直接支付程序办理支付，仅需基层预算单位本级审核后，即可通过其开立的零余额账户支付。此次調整虽然一定程度上减轻了基层预算单位办理直接支付手续的工作量，但是，由于授权支付方式下额度的使用，不需要通过同级的财政管理部门的审核，在支付的审核上存在一定的风险。 三、完善国库集中支付法律制度 随着国库集中支付制度改革的不断推行，我国财政预算资金的管理水平和财政资金使用效益都得到了显著提高。然而，实际实施过程中，许多问题的存在，也让我们意识到，我们离全面推行国库集中支付制度还有一段距离。为了尽快实现国库集中支付制度的全面推行，我们不但要借鉴发达国家先进经验，更需要从自身国情出发，通过建立健全相关法律法规、加快部门预算改革、加强财务队伍建设、加强系统建设等方式，进一步推进国库集中支付制度的改革： （一）进一步完善相关制度，确保财政资金安全、规范、高效地运行 要实现国库集中支付资金有序、高效的运行，必须有完善的法律法规和配套制度。因此，应该进一步加强对相关法律法规的完善，建立综合核查、动态监控、监控检查、处理整改相配合的监控运行机制，考虑增加一定额度以上授权支付的备案制，从制度上规范国库集中支付的流程，明确审核重点和标准，加强对财政预算资金的管理，从而提高财政预算的执行力和约束力，提高财政资金使用效益，降低财政预算资金的审核风险。基层预算单位也应当积极制定预算执行内部控制制度，完善初审、复核、支付、核算等工作流程；建立健全内部监管约束机制，确定各岗位分工职责，积极落实不相容岗位的相分离机制，形成相互制约、相互监督的内部制衡，确保财政预算资金使用的安全性、有效性和合法性。 （二）加强人员培训，规范预算执行，提高工作效率 本次国库集中支付制度改革所涉及的工作范围、业务领域都较原来有很大的变化和增加，需要加强对相关工作人员的培训，通过对相关政策法规、业务知识和操作规程的培训，使他们能够尽快掌握和适应新的操作程序，规范账务处理流程，为增强国库集中支付制度的运行效益发挥积极有效的作用。 （三）加强系统建设，确保预算执行的安全、高效 国库集中支付制度的有效实施，需要不断完善财政管理信息系统，加强对网络信息系统的安全防范，使国库、授权代理银行和基层预算单位的数据信息都能够在财政集中支付系统得到安全、准确、及时的更新和反馈，财政资金的流向得到实时监控，真正实现事前、事中的控制，实现国库管理信息化和支付动态监控，有效防止违规现象的发生。 （四）促进部门预算改革，确保财政预算的有效执行 预算的编制与执行相辅相成，要想加快国库集中支付制度的全面实现，必须要从细化预算编制和执行两个方面入手，只有大力提升预算的编制水平，才能充分发挥国库集中支付的各项优势。财政预算的编制，必须要结合预算实施计划的需要，在财政预算范围内申报用款计划，做好预算科目和支出细化工作，严格按照预算实施计划。做到先计划，再预算；有预算，再申请、审核用款计划、拔付预算额度，做到无计划，不预算、无预算，不执行、有预算，不超支，使部门预算成为预算执行的有力依据，确保财政预算的有效执行。 四、总结 相信经过财政管理部门的不懈地研究和完善，在国库、代理银行、基层预算单位以及审计等部门的积极配合下，完善并实施一套适应我国市场经济体制，具有中国特色的国库集中支付制度，不但能够大力提升基层预算单位和国家财政管理部门的预算管理水平和财政预算资金的使用效益，大大降低财政预算资金的使用风险，也必将极大地促进我国财政管理体制的改革，从而更好地为我国社会经济的发展服务！ 参考文献： [1]梁璟.国库集中支付改革的实践与思考[J].江苏商论，2006（11）：160-161. [2]谢湘虹.财政国库集中支付存在的问题与对策探析[J].中国外资，2013（05）：2-3. （作者单位：中国医学科学院医学生物学研究所） |
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