| 标题 | 浅析我国PPP模式融资现状及有关对策 |
| 范文 | 刘英杰 摘要：随着国家城镇化进程的发展，基础设施建设在拉动地方经济增长同时也导致了各级地方政府债务规模不断加大，基础设施建设耗时长、投资大，建设资金缺口严重等问题也日益凸显。在此背景下，国家开始积极探索利用PPP模式进行基础设施投融资建设，并加以推广运用。现从PPP模式概念及必要性、结合PPP项目实施环境和融资特点，对PPP模式下融资困难提出了一定的对策。 关键词：PPP模式；融资；项目贷款 在PPP模式产生之前，城市基础设施建设和公共服务领域项目大多采用的都是传统政府融资模式进行实施的。城镇化的加速发展，需要不断提高公共产品和公共服务的供给效率和质量，需要投入的资金也不断加大，地方政府债务越来越大，传统政府融资模式已难以为继。2014年，随着国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的颁布，2008年经济危机后在我国迅猛发展的地方融资平台开始逐渐退出政府融资舞台，政府与社会资本合作的PPP模式开始在全国大范围进行推广。 一、PPP模式的定义和必要性 PPP模式（Public—Private—Partnership）的核心是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系。我国PPP模式通常是通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，政府与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 城镇化是我国地方政府很长时间的一项重要工作任务，据测算，预计2020年我国城镇化率将达到60%，由此带来的投资需求约42万亿元。且从中短期来看，在地产投入和制造业投資持续萎靡的情况下，基建投资是稳增长的重要抓手，需要投入大量资金。之前，地方政府财政收入的很大一部分来源于卖地，但人口红利将尽，地产大周期面临拐点，土地财政难以为继。传统政府融资一般是由地方政府融资平台作为融资主体，向银行借钱（或者发行债券），在地方政府融资平台未实现政企分离之间，地方政府融资平台也承担了一部分政府的职能，融资平台的债务，也就是地方政府的债务。同时“调结构”的目标和稳健货币政策的定调又堵住了信贷扩张的老路，而通过PPP模式则可以撬动社会资本参与基础设施投资建设，对缓解地方政府财政支出压力显得尤为重要。 二、我国PPP模式融资困难分析 截至2017年年末，根据财政部全国综合信息平台统计，我国PPP入库项目14，424个，总投资额18.2万亿元，PPP管理库项目共计7，137个，落地项目2，729个，落地率38.2%（落地率为项目社会资本与政府方签约，不包含融资成功），已开工项目1，159个，占管理库项目个数比例为16.2%。可见，我国这一轮PPP模式中，融资成功的PPP项目占整个项目库比例不足10%，融资成为推动PPP模式成功与否的关键因素。 （一）PPP模式实施环境复杂，风险多样化 PPP模式的基本特征是利益共享、风险共担，合作框架是建立在契约基础之上，是通过合同将政府和社会资本联系起来的，因此在签订合同过程中需要考虑交易成本的问题；PPP模式下的项目多为社会基础建设或公共服务行业，与社会民众关系密切，政府和社会资本的地位悬殊，因此受政治影响可能性大；PPP项目缺乏专项立法，涉及现行各项法律法规或行业规定之间存在一定的冲突，存在一定法律风险。同时，PPP项目审批程序一般较为复杂，花费时间过长、成本过高，且完成批准后所涵盖的内容较多，包括地方财政预算、工程招投标的实施、投资项目的管理、项目评价、价格监督管理等多方面的工作，以上众多因素都增加了PPP项目的不确定性，使得社会资本难以把控PPP项目的融资风险，一定程度上导致PPP项目的融资困难。 （二）社会资本股权融资受限 目前我国PPP项目建设主力军仍是国有大中型建筑企业，受历史因素影响，这些企业资产负债率普遍偏高，根据国资委2017年出台的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号）要求，要严格控制PPP模式规模，防止推高企业债务风险，而PPP模式通常又是一个通过资金杠杆以少量资本金撬动大量债务资金的融资模式，对央企和国企在PPP模式下的融资提出了一定的挑战。我国金融行业目前为分业经营状态，银行、保险本身往往只能做债权投资，2016年9月，银监会虽然有意允许适当放开商业银行开展股权投资业务，但仅为新兴战略及高新技术等行业试点性尝试，真股权投资仍然不可行。在财政部2017年《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）文出台后，禁止以债务资金充当资本金、不得代持股份等要求，使得以央企、国企为主的社会资本方股权融资进一步受到限制。 （三）融资主体新设，难以满足金融机构授信要求 在PPP模式的公共服务项目中，通常会在实施方案和PPP项目合同中约定由社会资本方负责融资，政府一般不承担主要责任，即使政府方出资代表也仅承担作为项目公司股东的有限责任追索。甚至在有些项目中，会约定政府方出资代表作为名义股东，监管固有资产，不承担任何融资的责任。项目建设完成后，项目公司成为公共服务的提供者，政府向项目公司付费购买公共服务产品，项目公司并无其他收入来源。 PPP项目融资过程中通常以项目公司为载体，以其自身资产及未来收益为担保进行融资，但是项目公司新设、没有经营业绩、资产规模小，很难获取金融机构的信用授信，因此金融机构为达到风险控制的要求，会要求项目公司股东提供融资担保，财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）文件要求政府清理违规融资负债行为，不能提供担保，而受国资发财管[2017]192号文对央企单独参与PPP项目作出资产负债率不得高于85%的规定影响，作为社会资本主力军的央企要满足自身目的也不能提供担保，由此造成项目公司增信主体缺失，难以满足金融及机构的风控要求。 （四）金融机构信贷审批要求严格 在我国PPP模式下除项目资本金外的债务资金主要来源于商业银行贷款，项目债务资金能否及时到位完全取决于商业银行授信放款的审批速度，尤其在当下资金成本上涨因素影响，PPP项目债务资金申请能否通过商业银行审批具有一定的风险性。一方面，同一商业银行内部职能分工不同，前期贷款业务谈判主要是商业银行业务部门负责，在谈判过程中对社会资本方做出各种承诺，后期债务资金申请由其风险评估部门审核，为保证项目投资风险在可控范围之内，风险评估部门会重新对投资项目进行全方位的评估，其评估结果与业务部门获取的银行外部评估不尽相同，由此产生审批不通过的风险；另一方面商业银行上下级权限不同，不同额度的债务资金审批权限不同，金额越大的审批程序越长，由此造成审批延期风险。随着财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号）的出台，要求各金融机构要按照“穿透原则”加强资本金审查及加强项目还款能力评估，对PPP项目公司资本金来源和PPP项目收益回报方面提出了更高要求，增加了金融机构对PPP项目的审批难度。 三、PPP模式融资过程存在困难的对策 （一）完善PPP模式的法律体系设计 政府要加快推进政府和社会资本合作领域立法进程，创造良好的政策法律环境，以更好的法治环境更大激发社会资本投资活力。要形成一个以PPP法为核心，并配以相关法律法规辅助的法律体系，明确规定政府监管与公众参与制度等。法律条款的制定内容要详细具体，具有实际操作性，立法内容主要涵盖：PPP模式的定义、指导原则、应用范围与领域、特许权的授予主体；PPP项目涉及的法律关系；PPP项目的政府支付保证、融资、税收及担保政策、争端的处理方法；PPP项目公司涉及的法律关系；PPP模式的运营监督、管理、公众咨询、财务控制、项目风险控制等内容。同时，完善针对PPP模式的财政规则与会计准则，建立起较为完善的国家层面的PPP模式法律框架。 （二）加强沟通协作，降低PPP融资风险 PPP 模式融资难的现状客观上加剧了PPP 项目的投融资风险，尽管根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113 号）文中对于风险分配原则的规定，融資风险主要由社会资本承担。但在当前融资环境下，通过给社会资本必要的融资协助以降低项目融资成本和融资风险（包括再融资风险）也是政府方的应有职责，政府部门主要承担宏观层面的风险，而社会资本则承担微观层面的风险，从而做到真正的利益共享、风险共担。对于社会资本来讲，PPP 模式资金来源应作为决策前的重点安排，而金融机构的具体要求又关系到社会资本与政府的PPP 模式具体合作方案，因此，金融机构及早介入极有必要，对于金融机构要求的担保、支持函件若是需要政府协助的，社会资本应当尽早向政府提出要求，及时落实到PPP 项目协议及相关协议文件中，通过政府协助提供的协助及增信措施降低项目融资风险和融资成本。 （三）多措并举，拓宽PPP项目融资渠道 PPP项目大多具有公益性质，且项目投资大，建设周期和投资回收期较长，环境变化的可能性较大，商业银行对PPP项目提供融资的积极性不高，同时仅依靠项目投资人或发起人的银行资信进行融资在力度上显然是不够的。政府应出台相关政策方针，采取多种措施拓宽PPP项目的融资渠道，一是引导和建立PPP项目多样化的融资渠道，鼓励基金、社保资金、商业保险、信托等民间资本积极参与PPP项目；二是允许PPP项目进行项目融资，金融机构针对PPP项目的长期购买合同、运营和维护合同、履约保证书、项目收入（包括自身经营收入和财政补贴）预期为还款来源，无需股东担保进行项目融资；三是努力实现PPP资产证券化，由于PPP项目的现金流可以预测，安全性较高，可将项目未来收益权或特许经营权作为保证，实现资产证券化，提高PPP项目的融资能力。 四、结语 随着国家全面部署深入推进新型城镇化建设，PPP模式的大力发展也进一步推动政府投融资体制改革的深化，国家需要进一步完善制度体系，创新推广新型的金融支持模式，让更多的社会资本有意愿、有能力参与到PPP模式中来，使PPP模式进一步真正实现“落地”，为基础设施投融资领域注入新动力。 参考文献： [1]冯珂，王守清，张子龙，赵丽坤.新型城镇化背景下的PPP产业基金设立及运作模式探析[J].建筑经济，2015 （5）. [2]龙凤娇.PPP模式的推进为何难以落地[J].投资融资，2015 （9）：92-94. [3]徐杰玲，韩士专.政府和社会资本合作项目“落地难”的关键因素及对策研究[J].南昌航空大学学报（社会科学版），2016 （2）：31-35. [4]王海兵，汤启如，彭启发.城市轨道交通PPP 融资模式的系统化方案设计研究[J].会计之友，2016 （14）：63-70. |
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