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标题 从行政审批视角看深圳市规划建设管理体制
范文 林溪
摘要：深圳在管理体制方面一直走在全国的前沿，研究深圳规划建设管理体制，为全国的城市发展提出指引，具有重要的理论意义和实践意义。本文从行政审批的视角出发，从部门设置、职权划分、相关政策对深圳规划建设管理体制进行研究和总结，提出值得全国各城市和新区值得借鉴的经验：一是要简政放权，整合职能交叉部门；二是要拓展竖向空间规划，完善相应管理机制；三是要依法审批，完善法律法规制度。
关键词：深圳 规划建设 管理体制 行政审批
中图分类号：D63 文献标识码：A
深圳市的前身是宝安县，属惠阳地区管辖。1979年3月，中央和广东省委决定，撤销宝安县建制，成立副地区级的深圳市。同年11月，中共广东省委决定，将深圳市升格为地区一级的省辖市，直属省政府领导。1980年8月26日，第五届全国人大常委会第十五次会议决定，批准国务院提出的《广东省经济特区条例》，自此，深圳经济特区正式成立，地域包括今罗湖、福田、南山、盐田四个区。1988年11月，国务院批准深圳市在国家计划中单列，被列为副省级城市，并赋予其相当于省一级的经济管理权限。2010年5月，中央批准了深圳扩大特区版图的申请，深圳特区范围延伸至全市。
设市至今，深圳先后进行了8次大的行政管理体制改革和若干次单项机构体制改革。深圳市行政机构改革基本与经济体制改革同步，1981年8月开始，率先打破按行业、产品门类设置的政府经济管理机构的旧模式，初步实现政企分开。随后，深圳先后于1983、1986、1988、1991、2001、2004、2009年进行了7次大规划的行政机构改革[1]，减少行政管理层次，不断转变政府职能、理顺政企关系和政事关系，初步建立其适应社会主义市场经济发展的新型行政管理体制。可以说，深圳在管理体制方面一直走在全国的前沿，研究深圳的管理体制，为全国的城市发展提出指引，具有重要的实践意义。
关于深圳规划建设管理体制的研究，现有的研究主要从大部制改革[2-5]、规划体制改革[6-10]两个角度出发，也有部分学者从“多规合一”[11]、“社区管理”[12]等视角对规划建设管理体制进行研究，从行政审批的视角研究规划建设管理体制的研究还很少。梁江和孙晖（2000年）从审批程序的法制化角度出发，对深圳法定图则与美国分区规划的审批管理体制进行了比较、分析和探讨[13]，但对行政审批相关的部门设置、职权划分、相关政策等并未涉及。因此，从行政审批视角来研究深圳市规划建设管理体制具有重要的理论意义和实践指导意义。本研究将从行政审批的视角出发，从部门设置、职权划分、相关政策对深圳规划建设管理体制进行研究和总结，提出值得全国各城市和新区值得借鉴的经验。
1 部门设置
在规划建设管理方面，深圳在部门设置和职权划分上也经历了多次改革。1983-1984年，深圳进行第二次行政体制改革，新设“三委五办”，设立城市规划委员会，加强对城市建设规划和市政建设的管理，设立基建办公室和交通办公室，负责协助市长、副市长了解情况，督促检查和指导工作[14]，规划建设相关工作得到重视。随后，规划、基建和交通三个城市建设方面的职能和相关机构又经过了几次调整，最近一次调整发生在2009年并沿用至今。2009年的改革主要有两大特点，一是以“委员会”为主要机构模式构建大部制，二是仍旧保留分属各部门的专业性审查事项，见图1。
1.1 以“委员会”为主要机构模式构建大部制
2009年7月，深圳市委、市政府联合印发《深圳市人民政府机构改革方案》，大部制改革启动。这一次行政体制改革方案中，将规划建设相关的多个部门进行了合并和重组。新设规划和国土资源委员会（简称“规土委”），将规划局、国土资源和房产管理局有关职责划入规划和国土资源委员会。新设交通运输委员会（简称“交通委”），统一负责市政道路（公路）的规划设计、建设、管养、执法及交通运输管理工作，将原交通局、公路局、交通综治办（轨道办）的职责及规划局、城市管理局（城市管理行政执法局）、公安交通警察局的有关职责整合划入交通运输委员会。设立住房和建设局（简称“住建局”），将建设局的职责，规划局的勘察、设计行业管理职责以及国土资源和房产管理局的住房保障建设管理及物业管理职责整合划入住房和建设局，见图2。
1.2 保留分属各部门的专业性审查事项
2009年的体制改革后，除规土委、交通委和住建局外，仍然有诸多其它部门机构负责部分规划建设相关的专业职能和审批，包括发改委、人居委、经信委、文体旅游局、水务局、城市管理局、公安局（包括市消防监督管理局）、应急办、气象局及国家安全局等。这些部门在建设项目报批的不同环节中承担不同的职能，其中部门审核事项为一般项目开展主流线事项，如人居委负责环评报告及审查意见相关的审批、气象局负责防雷装置设计审批、水务局负责建筑项目排水施工方案审批等、应急办负责应建人防工程初步建设报建审核、公安局消防监督管理局负责建设工程消防设计审查等。因而，这些部门虽然涉及规划建设职能较少，但确是一般项目开展中不可规避的部门。
2 职权划分
目前，深圳市直單位具有规划建设相关事项行政许可职权的部门主要有15个，包括市规土委、交委、水务局、人居委、公安局、住建局、应急办、安全监管局、城管局、卫生计生委、问题旅游局、气象局、海监渔政处、经信委、民政局等。从职权划分来看，主要具有如下五个特点。
2.1 部门权责清单实施动态管理
2016年3月30日，深圳市人民政府办公厅印发《深圳市政府部门权责清单管理办法》（以下简称“管理办法”），指导各部门行政职权的清理，权责清单的编制、运用与管理。此办法规范的行政职权包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政检查、行政确认、行政给付、行政指导、其他等10类，政府信息公开、信访维稳、行政监察、行政复议、行政赔偿、行政调解等行政机关共有的行政职权不适用此办法。

权责清单是指实施部门编制的本部门行政职权的实施要素汇总，主要包括行政职权事项目录、行政职权事项登记表、行政职权运行流程图等。权责清单是实施部门行使行政职权的基准信息，此清单通过网上办事大厅、实施部门公众信息网站等平台对公众发布，且与政务服务信息实现数据同源，同步发布、更新。
根据此管理办法，深圳对权责清单实行动态管理模式，各政府部门权责清单可根据设定依据变化、政府职能转变、行政审批制度改革、部门职能调整等因素进行调整。截至2017年5月，深圳市政府35家市直单位主要权责共计8328项，分别为行政许可466项、行政处罚6112项、行政强制481项、行政征收25项、行政裁决6项、行政检查234项、行政确认140项、行政给付32项、行政指导2、其他服务830项。
在规划建设管理方面，共计15个市直机构具有行政许可职权，共计119项事项（见图3）。目前具有行政许可事项最多的部门为规土委、交委和水务局，其中规土委主要负责土地选址出让、规划审批、建设工程许可和验收等事项，交通运输委员会主要负责与道路及交通设施建设相关的各项事项，水务局则主要负责水利工程相关的各项事项。
部分机构虽然审批事项较少，但其审批的事项是一般建设项目必不可少的环节。如气象局负责防雷装置设计审核和防雷装置竣工验收审批、公安局负责的建设工程消防验收和建设工程消防设计审核等。
部分机构主要负责一些具有特殊要求的建设项目，如经信委负责通信管道建设与使用审批、民政局负责建设经营性公墓审批、文体旅游局负责市级文物保护单位文物保护工程许可和市级文物保护单位建设控制地带内的建设工程设计方案审批、卫生计生委负责放射诊疗建设项目职业病危害预评价报告审核和放射诊疗建设项目职业病放射防护设施竣工验收等。
2.2 规划、国土及房地产管理职权合为一体
规划建设最重要的部门即为国土和规划相关部门，涉及到用地规划、土地出让、建设许可等多个环节。深圳的国土和规划部门经历多次分合，在最近一次大部制改革中，国土和规划部门再一次合并，原规划局和国土局大部门相关职能并入新设立的规土委，部分交通相关职能划入交通委，部门建设相关职能划入住建局。总体而言，深圳国土和规划部门合并时间相对分开时间更长，两部门在审批、管理等多项职能方面存在重叠和交叉现象，本次大部制改革再次合并两部门，整合职能，精简审批程序，同时也利于更好地实现城市总体规划和土地利用规划的有机衔接。
2
.3 城市更新工作备受重视
深圳的城市更新工作始于2009年。当年，在广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》等政策的指引下，深圳出台了《深圳市城市更新办法》，率先提出“城市更新”概念，成为国内首部系统规范旧城改造工作的政府规章。2012年，市政府又出台《深圳市城市更新办法实施细则》，从而构成了城市更新两大核心政策。2014年10月，经市委同意，市机构编制委员会印发《关于完善我市城市更新管理体制的意见》，市城市更新办公室更名为市城市更新局，为市规土委的直属单位。近两年，城市更新局在推进城市更新，简化流程，强化服务，提高效率方面进行了大刀阔斧的改革，管理审批逐渐规范和高效。
在简化流程、提高效率方面，从 2015年底开始，市规划国土委就在内部将城市更新项目的审批环节进行了简化，由原来的市更新局和各管理局两级审批改为一级审批，一个事项仅审批一次；此外，将串联审批改为并联审批，将多个事项合并为一个事项，一次完成审批；同时，精简下放转移规划审查等有关事项。这一系列举措有效提高了项目审批和实施效率，通过改革，项目实施率从2014年22%提升至目前的28%①。
在简政放权、强化服务方面，2016年下半年，市委市政府决定在罗湖区城市更新改革试点基础上，将市级审批事权全部下放至各区。2016年10月15日，市政府发布《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》（政府令第288号），市规划国土委会同各区政府开展工作交接，主要包括：各区规划国土业务和信息查询系统建设、行政委托手续及业务印章移交、项目业务审查意见移交等。
2.4 地下空间规划建设逐步规范
地下空间分为三类，即用于国防、人民防空专用设施、防灾、城市基础和公共服务设施的地下空间；独立开发的经营性地上地下空间；地下交通建设项目及附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间。
深圳对于地面空间的管理已经逐渐完善，地下空间管理也已经起步。2008年深圳市颁布实施了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，是国内第一部全面规范地下空间开发利用管理的地方政府规章，比较全面地规定了地下空间规划的制定、实施、地下建设用地使用权取得、地下空间的工程建设和使用、法律责任等方面的内容，对地下空间开发利用规划管理作了原则性和程序性规定[15]。目前，在规划审批职权方面，相关“环境影响评价”由人居委负责，“地下空间开发利用规划方案核查”由规土委负责，但相关的地下轨道、市政设施、国防和人防设施等仍然需要相关部门进行对应事项的规划和审批。
2.5 审批事项有较大自主权
经过不断的体制改革和简政放权，部分原先需要省级或中央审批的事项已经交由市级部门审批。例如，“超限高层建筑防震设防审批”“中小型工程项目施工许可证核发”等为2012年省政府下放实施事项，現为市住建局承接；“易地修建防空地下室的民用建筑项目许可”“应建防空地下室的民用建筑项目许可”2012年由省政府下放，市应急办承接。
然而，仍然有一些规划建设管理的事项需报上级政府审批，以国家或省级重点项目为主。如“国家级风景名胜区内重大建设工程项目选址方案核准”“省管大型建筑工程项目施工许可证核发”“国家和省批准、核准的建设项目规划选址意见书核发”“省属大中型工程建设项目初步设计审查”等国家和省级建筑工程相关事项需要报省住房和城乡建设厅审批。如重要国家机关、军事设施、重点科研单位和军工单位的周边建设项目，需由市国家安全机关根据本行政区域国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划，会同城乡规划等有关部门划定，经省国家安全机关审核后，报省人民政府批准。同时，还存在一些国家或省级政府批准的公路、航道、水利设施等需要经国家或省级相关部门审批。
3 规划体制及相关政策
3.1 依法行政，规范规划建设相关事项
深圳建市以来，陆续出台了多部法规，用以指导和规范用地、规划相关事项。
1980年，根据中央的特殊经济政策，深圳开始实行土地有偿使用，由市政府收取土地使用费制度。1994年6月，《深圳经济特区土地使用权出让条例》出台，内容包括了土地使用权出让合同，拍卖、招标、协议出让土地使用权，土地使用权的终止及惩罚等。随后，又针对其中一些条例进行了修改，不断深化土地有偿使用制度改革。
为强化规划的预测性、科学性和法定性，1998年5月，《深圳市城市规划条例》正式通过并发布，内容包括城市规划委员会、城市规划编制和审批、法定图则、城市设计、建设用地规划管理、建设工程规划管理、法律责任等，是深圳市第一部综合性的城市规划管理法规。
近年来，深圳又出台了多部规范性文件，如2008年深圳市颁布实施的《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，是国内第一部全面规范地下空间开发利用管理的地方政府规章（蔡玉军，张宇，2013）；2009年10月出台的《深圳市城市更新办法》（深府令第211号），是深圳市系统规范旧城改造工作的政府规章。
3.2 改革法定规划的决策体制，设立城市规划委员会进行公开决策
法定规划为经过法定程序审批的、可作为行政依据的具有法律约束力的规划，根据《中华人民共和国城乡规划法》，法定规划需由同级或上级行政机构相关部门进行审批，而深圳设立了法定机构——城市规划委员会，并赋予法定图则审核的权力。深圳在1984年成立了以20多位规划专家为顾问的规划委员会，每年召开一次会议，研究讨论规划建设中的重大方针政策，审定、协调与规划有关的重大问题，并于1998年率先建立了以规划委员会为核心的法定决策制度[6]。2001年深圳人大常委通过《深圳市城市规划条例》第八条修正案，决定“经市规划委员会授权，法定图则委员会可以行使法定图则审批权”，城市规划委员会成为具有一定审批职能的法定机构。
市规划委员会根据审议项目类型的不同和工作分工，设立3个专业委员会：发展策略委员会、法定图则委员会和建筑与环境艺术委员会。专业委员会受市规划委员会委托，就各自的议事范围为市规划委员会提供审议或审批意见。从2008年起法定图则委员会基本实现了每两周开一次会的例会制[6]，见图4。
4 结束语
从深圳的发展来看，一次次改革不断完善深圳的体制机制建设，使之更好地适应社会经济的发展。纵观深圳在规划建设方面的机构设置和职权划分，有如下三个方面值得借鉴：
4.1简政放权，整合职能交叉部门
深圳率先启动大部制改革并取得了一定的成效，配合审批职能的调整，深圳新设立的规划和国土资源委员会、交通运输委员会、人居环境委员会等部门在土地利用和空间规划、交通规划设计和运输管理、环境保护和人居环境建设等方面的职能得到有效的整合和明确，工作效率得到提高，效果较为显著。
4.2拓展竖向空间规划，完善相应管理机制
地面空间的横向规划相关工作已经得到多年的实践，然而如何整合竖向空间资源，更好地利用地面、地下和地上空间仍然是一个难题。深圳已经具备了协调管控竖向空间的意识，并在地下空间管理上进行了一些有效的尝试，颁布了相关规章制度，初步形成了一套管理模式。虽然深圳对于地上空间的管理仍存在较大空缺，地面、地下和地上空间利用的协调还仍重道远，但已经开展的一些举措仍然值得借鉴。
4.3依法审批，完善法律法规制度
法律规章不仅能规范工作流程，其规定的相关标准条例还能提升工作效率、降低沟通成本。深圳在规划建设管理过程中，一直比较注重相应的法律法规的制定，在国家颁布的相关行业标准、法律法规的基础上，深圳地方性法规条文也陆续出台，为适应新的经济发展形势不断调整和完整，进而使得政府各部门机构能更好的行使自身职权，依法审批，也使得企业、个人能便捷的办理各项事项，有法可依。
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更新时间：2024/12/23 3:17:17