| 标题 | 探析海洋管理的制度化 |
| 范文 | 朱文东 摘要：制度化是一个连续的过程，是从一种特殊的、不固定的方式转变为一种公认的固定的模式。从制度实施的结果来看，中国的海洋管理还没有达到一定高度的制度化。上级正式制度以外的下级部门采用的类似的非正式制度是影响海洋管理制度化的主要因素之一。而非正式制度存在的原因在于，现行的制度安排尚不能满足社会利益变化的需要，没有建立有效的利益实现机制和调节机制。因此，若要提升国家海洋管理能力，让海洋管理制度更加切实地发挥作用，必须深入研究影响海洋管理过程和效果的非正式制度及其根源，并完善制度和机制，使制度安排更加合理有效。 关键词：海洋管理 制度化 非正式制度 完善机制 中图分类号：P7 文献标识码：A 1 我国海洋管理制度化过程评价 1.1 制度成型化 现行的海洋管理制度体系虽然已经为我国海洋开发与利用的管理提供了基本秩序，但又存在着突出的问题。一是制度不够完善。中国在海洋管理领域起步较晚，一些制度尚不够成熟。主要表现在海洋管理中权利与义务的失衡；海洋管理部门职能有限且力量薄弱；海洋开发过程中缺乏总体规划和相配套的法律法规；海洋管理中非正式制度的影响。二是管理主体之间权责不清。2018年3月，国务院启动了机构改革方案。组建自然资源部，把曾经是我国海洋主管部门—国家海洋局的职能分散到新成立的自然资源部，由综合管理转变为按行业管理。 由此产生的矛盾在所难免，部门间缺少联系，权责分配不均。三是制度变动频繁且层次低。制度的变动大多是受经济环境的变化影响，许多制度以政策文件的形式呈现，而不是更成熟和稳定的法律法规。因此，虽然海洋管理的基本正式制度秩序已逐步建立，但尚未达到成熟和完整的程度。 1.2 制度认同与执行情况 近年来，中国的海洋管理制度确实为我国海洋管理做出了应有的贡献，特别是在海洋开发利用、海洋环境保护、海洋资源管理、海洋争端和海洋权益维护等方面发挥了重要作用。尽管还有不足之处，但依然得到公众的认可和期待。然而在實际管理和基层部门的制度执行过程中，由于利益关系的驱使，而使得不同情况不同部门对海洋管理正式制度的处理方式是不同的。 对于对自身有利的制度，下级部门将充分利用并积极实施；对于对自身利益没有明显影响的制度，下级部门会根据情况选择实施；对于不利于自身利益的制度则可能采取曲解、规避、甚至扭曲的态度。这种类似的非正式制度在海洋管理过程中似乎逐渐成为常态。 1.3 对反制度行为的处罚 在海洋管理中，出现的大量违法违规行为主要是由于涉及经济利益，涉海人群或组织为了谋求更好的收益或更低的成本，铤而走险。而没有严厉地处罚这些违法行为也反映了我国海洋管理制度化程度较低的情况。在海洋违法行为处罚中，监管部门往往有选择性地开出单罚，出现法不责众的现象。主要表现在三个方面：首先，惩罚的比例很低，只有少数违反制度的行为才会受到惩罚；其次是处罚的程度轻，大多数违反制度的涉海行为一般只会受到一定程度的处罚，大部分只是罚款了事；最后，惩罚态度宽松，一般情况不会主动查处惩罚，只是上级部门要求时，才处罚几个典型。由于海洋管理执法不严，大多数涉海人群都存有侥幸心理，以为法不责众，与海洋管理者的博弈直接影响着正式制度的实施，由此产生了海洋管理的非正式制度。 2 非正式制度和海洋管理制度化 海洋管理制度化的影响因素有很多，尽管海洋管理制度本身还不够完善，但地方海洋管理部门在现有的制度规定下，对海洋管理的正式制度实行一些相同作用的非正式制度，来达到各自的效果和目标，是影响我国海洋管理制度化的主要原因之一。海洋管理的非正式制度是指：海洋价值观念、海洋意识、海洋习俗、海洋禁忌等，是在人们长期的海洋实践中约定俗成，并与人们的行为方式、思想观念和生活方式融合在一起。尽管非正式制度往往以观念或意识的形式存在，是不成文的或无形的，但是这种意识和观念的持久性潜移默化地影响着涉海人群的行为，并影响正式制度的进行。 2.1 定性分析 一般情况下人们提到海洋管理制度，想到的主要是海洋管理的正式制度，因为它由政策、法律法规构成，是现实存在的，有法可依，有章可循。但从某种角度来说，非正式制度的作用则显得更为重要。因为非正式制度的影响是长期的、普遍的、微妙的，在某些条件下，它可能成为影响制度功能的决定性因素。正式制度比非正式制度更具可变性，它可以在很短时间内进行组织、制度的变更，而非正式制度的变化要慢得多。同时，非正式制度还具有很强的执行和解决问题的能力，这些问题是正式制度无法解决的。非正式制度的形成与人们的利益和行为密切相关，因此它也可能成为影响市场秩序，制约经济发展的无形力量。 2.2 序贯作用 非正式制度对制度化的影响也具有一定的延伸性。近年来我国海洋管理在实施过程中存在的非正式制度，主要涉及补充型非正式制度、顺应型非正式制度和竞争型非正式制度三种类型。 补充性非正式制度主要发生在海洋管理的制度安排和涉海人员及组织的目标和利益是一致的时候。如海洋水质环境受到污染，污染已经造成渔业资源减少、沿海养殖业减产，这时候，补充型非正式制度的作用就会充分显现，如利用海洋环境保护意识来说服和教育，呼吁民众共同保护海洋环境；发挥公众监督作用，监督沿海工厂废水排放，举报非法排放行为。 顺应型非正式制度主要是指下级海洋管理部门在执行上级部门正式制度时根据地方实际情况采取的变通、扭曲制度的做法。表面上，下级部门是在执行上级的决策，但实际上下级部门在执行中曲解变通，使得正式制度大打折扣。 竞争型的非正式制度主要是指与海洋管理正式制度目标相反或相对立的各项非正式制度，下级部门在制度的执行过程中无视或违背正式制度。 无论是竞争型、顺应型还是补充型的非正式制度，除了各自的角色之外，它还破坏了正式制度的权威，并对海洋管理制度化进程产生持久的负面作用，阻碍正式制度的实施，从而影响制度的目标和结果。 3 解决海洋管理非制度化问题的措施 在海洋管理中，一旦非正式制度偏离了社会进程，与正式制度的目标相左，正式制度的实施就会受到很大阻碍，影响组织目标的实现，并增加实施制度的成本。如果非正式制度与正式制度的目标相近，并在实施过程中得到非正式制度的支持，则可以大大降低制度的创新成本和实施成本。因此，如果要解决海洋管理过程中的非制度化问题，首先要变更非正式制度，其次要改变海洋管理方式，还需要优化海洋管理制度，并进行更有效的制度安排，使海洋管理更加有序和高效。 3.1 变革非正式制度 3.1.1树立新的海洋价值观并重新梳理人与海洋之间的关系 面对海洋的馈赠，人类总是以主人的姿态去索取、征服和占有，结果招致海洋的惩罚。因此，为了保护海洋环境，发展海洋经济，维护海洋权益，首先必须建立人与海洋的平等关系，尊重海洋，保护海洋；同时，树立新的国家海洋观，海洋生态概念，海洋可持续发展观念和海洋资源概念观等新的价值观。只有重新定位人与海洋的关系，建立新的海洋价值观，才能减少非正式制度的影响，实现有效的海洋管理。 3.1.2 引入新的海洋管理观念 在非正式的海洋管理制度中，其影响因素主要是长期以来自发形成的民间意识，而要实现海洋管理非正式制度的变革，就必须把海洋管理的概念和意识从自发意识提高到自觉意识，使民众能够自觉地遵守海洋管理的相关正式制度，弱化非正式制度的影響。 3.2转变海洋管理方式 3.2.1由单一行政手段转变为多手段综合运用 海洋管理方式可以包括行政手段、经济手段和法律手段。行政手段具有一定的强制性和垂直性，它是现阶段我国海洋管理的主要方式，使用比例接近90%，也是现行海洋管理正式制度主要的实施手段。经济手段是指运用税收、财政、收费、奖励和罚款来管理海洋，从而规范各种海洋活动，实现海洋管理的目的；国家依照法律法规管理海洋活动的方式称之为法律手段，主要是指海洋法律法规的颁布实施，依法规范和监督人们的海洋实践，规范纠纷，确保海洋开发利用的有序进行。新时期的海洋管理面对着更加复杂的政治环境和社会的多元化，就要求我们必须综合运用多种手段，从而更好地实现海洋开发与保护的平衡。 3.2.2 由管理控制转变为共同治理 长期以来，中国的海洋管理职能一直由政府控制，政府无疑是海洋管理的主体。而我们却忽略了社会的力量，如事业单位、社会团体、学术部门、私人部门、非政府组织、社区公众等等，我们应形成国家和社会共同管理的海洋管理模式，整合利用社会各方力量，实现对海洋的共同治理。 非正式制度的存在是影响管理制度化程度的主要原因之一。要提高海洋管理制度化能力和水平，深入研究非正式制度及其根源，必须通过制度建设，合理优化各方利益，实现制度平衡，解决转型时期社会发展中的各种治理问题，促进国家治理体制和能力的现代化。 参考文献： [1] 陈雷.浅析我国农村社会组织制度化问题[J].学会，2008（10）： 10- 11. [2] 王辉赞，张韧，冯芒等.我国海洋学科研究生培养专业开设现状分析与展望[J].海洋开发与管理，2016（4）：90- 93. [3] 王琪，张川.海洋管理制度的现状分析及其变革取向[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2005（6）：1—6. [4] 高忠文.海洋管理的非正式制度安排及其变革[C].首届建设弘扬海洋文化研讨会.2007（12）. [5] 陈丰.论非正式制度对制度成本的影响[J].当代经济研究，2009（10）：16- 19. [6] 谢志岿，曹景钧，孙莹.土地管理的制度化和绩效[J].中州学刊，2015（1）：36—37. [7] 卢现祥.新制度经济学[M].武汉大学出版社，2004. [8] 王琪.海洋管理从理念到制度[M].北京：海洋出版社，2007. [9] 管华诗，王曙光.海洋管理概论[M].青岛：中国海洋大学出版社，2002. [10]周学锋.公共管理视阈下政府海洋管理职能探析[J].中国水运（下半月），2009（1）： 69- 71. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。