| 标题 | 公共服务在公共管理和企业管理中的比较分析 |
| 范文 | 刘敏 摘要：政府和第三部门是公共管理的主体，二者在提供公共服务的过程中发挥了主导和补充的作用，也出现了政府失灵和志愿失灵的缺陷；企业管理始终将经济绩效放在首位，过去很少提供盈利不多的公共服务，随着公共服务市场化的发展、消费者“道德消费”意识的增长以及企业公共责任感的培育，企业也成为社会上提供公共服务内容的重要组织之一。文章通过比较分析公共管理和企业管理中公共服务供给的组织形态，探索改进公共服务的供给机制。 关键词：公共服务 公共管理 企业管理 社会企业 1.公共服务 公共服务主要是指有公法授权的政府和第三部门以及有关工商企业，灵活运用多样化的供给机制，提供各种物质形态或非物质形态的公共物品，以维护公共利益、满足公众需求的实践活动的总称。 谈及公共服务，人们通常会不自主地把关注点落脚到公共服务供给主体的界定，因为公共性的彰显，通常认为提供优质的公共服务是政府的重要责任和核心职能，这个过程中人们往往会忽略企业提供公共服务的组织形态和其重要性。公共管理和企业管理是社会生活中两大管理领域，二者的共性表现为管理性，管理性更多涉及技术层面和实然问题，而根本差异在于公共性，公共性更多涉及价值和应然层面的问题，这两大管理领域的契合点是提供优质、高效的公共服务。 2.公共服务的供给主体分析 2.1政府：主导性供给 自国家产生以来，政府一直是公共管理和公共服务的主导者。公共服务的“公共性”决定了在供给上须由公共权力执行机关的政府来负责，但政府负责并不意味着政府全部包揽或直接提供，政府在提供公共服务的组织形态上可以有多样化的选择，不同的国家因为历史、文化、法律和政治制度的不同，往往会选择不同的组织形态来提供公共服务、实现公共利益。[1]我国在计划经济时期选择了事业单位这样一种特殊的组织形态来保障公共服务的供给，政府来提供公共服务捍卫了公共性，满足了公众对科教文卫等基本公共服务的需求，然而实践表明，仅依靠事业单位这样的单一组织形式提供公共服务会产生管理体制僵硬、效率低下、服务质量不高和公众满意度较低等问题。[2]当前我国政府正在着力推进基本公共服务均等化，但由于政府财力和能力的局限性导致了政府可能无力瞄准最贫困、最边缘的群体，社会上部分群体受到不公平的对待或被忽略，这背离了政府促进社会公平的本意，也使得政府促进基本公共服务均等化的目标受到挑战。 2.2第三部门：补充性供给 随着社会进步，政府越来越无法满足公众日益增长的服务需求，第三部门的出现满足了社会多元化的需求，有效弥补了政府供给公共服务的缺陷，能够更好地促进社会福利、增进社会公平，能够聚焦一些被边缘化的群体。第三部门，从范围上讲是不属于政府部门和私人部门的其它所有组织的集合，虽然各国对于第三部门的定义各自不同，但一般来说第三部门大都是由政府编列预算或私人企业出资，独立维持经营的事业体。我国第三部门的发展还很不成熟，由于第三部门的资金来源于政府的预算和私人企业出资，自身很少能产生利润，不可避免地存在着资源短缺的问题，资源短缺从而使第三部门依附于政府和企业，这种依附性阻碍了第三部门独立的决策、计划和执行的能力，这种依附性也给第三部门作为一种补充性的供给机制打了折扣，此外，第三部门的服务对象和服务内容也表现出狭隘性，由此导致第三部门在提供公共服务的过程中会出现“志愿失灵”。 2.3企业：市场化供给 政府在提供公共服务中对其他社会行为者的依赖性正在增长，政府不再是社会公共事务唯一的管理者，公共事务由公共部门、商业组织和第三部门等共同承担，特别是为了克服“政府失灵”和“志愿失灵”，弥补公共服务供给的不足，企业也成为社会上提供公共服务内容的重要组织之一。企业管理始终将经济绩效放在首位，企业追求经济绩效与追求社会效益可以实现帕累托最优，企业的盈利只有在为社会提供有效的产品和服务、满足消费者需求的基础上才是正当的和合乎道德的，企业应当承担为社会提供满意的产品和公共服务的社会责任，[3]同时随着公共服务市场化的发展，只有具有社会责任感的企业才能有竞争力，才能适应公共服务市场化的发展需求，而且公众的“道德消费”意识也与日剧增，消费者选择购买具有“社会良知”的企业的产品和服务。随着西方社会企业理论的不断成熟与发展，社会企业成为提供公共服务的一种新的有效途径。作为一种超越传统的企业和第三部门等组织的新型组织形式，社会企业以其自身的特质在社会领域展开创新，取得了令人瞩目的经济效益和社会效益，在解决社会问题、改进公共服务供给、促进社会融合等方面发挥着独特而重要的作用，成为推动经济发展和社会进步的一支重要力量。[4] 3.改进公共服务的供给机制 推进基本公共服务均等化、解决公共服务领域出现的问题亟须改进公共服务的供给机制。改进公共服务的供给机制，绝不是简单地在数字上增加投入，更关键的是保证供给机制能够确实解决上学难、看病难、就业难、住房难等关乎公众切身利益的问题，[5]改进供给机制需要从价值和技术层面协同推进。 3.1政府供给的价值和技术层面 由政府来提供公共服务，这一点已经成为人们的共识。公平正义是公共管理和公共行政的核心主题，也是政府供给的重要价值标准，政府供给要在保护和增进公平、正义的基础上，不断改进公共服务的绩效。在技术层面，考虑到我国具体的国情和国外的经验，公共服务的提供要以公立机构为主导，对于国家和政府来说，公立机构的可控程度相对更高，能够保障最基本公共服务的供给，同时政府要吸取欧洲国家扮演福利供给者所面对的严重财政危机的教训，不能过于依赖公立机构，因为公共服务和社会福利的提供具有一定的刚性，能上难下，[6]目前一些欧洲国家私有化改革举步维艰，事实上目前我国提供公共服务的事业单位的比重过高，值得警惕。此外在公共服务市场化的过程中，政府要明晰自身的角色定位，必须正确处理好与企业、市场的关系，学会整合社会力量，注重与志愿部门、商业部门建立广泛的合作伙伴关系，构建多层次的公共服务提供体系，同时政府也要做好对市场化的公共服务进行监督，公共服务市场化中产生的公共服务的垄断性、社会分配的不公平以及权力寻租等问题比服务低效更严重，政府等公共部门应该根据各自的职责，依照法律法规的规定，进行有效管理和监督，政府更需要完善预防机制，为规范企业行为提供良好的制度环境和法律保障。 3.2第三部门供给的价值和技术层面 公共服务的政府垄断和市场化无法反映出20世纪80年代以来高涨的公民参与意识，也无法准确勾勒出志愿性非营利部门在提供公共服务上的独立地位，第三部门在提供公共服务上将会逐渐与政府、市场形成鼎足而立的格局，[7]成为增加公共服务的有效供给、支持社会稳定发展的重要部门。在价值层面，第三部门追求公共目标，努力实现公共利益值得肯定，同时第三部门也要意识到理想的现实性，在中国的现实情境中，应该将自身的资源和优势聚焦到能够发挥作用的公共服务领域。在技术层面，第三部门因为资金短缺和依附性等局限性发展面临困境，资金来源不足已经成为制约第三部门发展的“瓶颈”，这就要求第三部门不能再依赖微少的社会捐助，应该由“捐助导向”转变到“创新导向”，由主动寻求社会投资转变到设法增加盈余。 3.3企业供给的价值和技术层面 公共服务有一部分是具有私人物品的性质，具有私人物品性质的混合公共物品给市场供给提供了可能，企业是市场行为中一种有效的资源配置方式，鼓励和扶持企业的发展，不仅有助于丰富公共服务的供给，而且随着企业的发展壮大，还可以形成行业竞争的态势，极大地推动公立机构改革，刺激公立机构效率与服务质量的提升。基于当前我国政府供给和第三部门供给无法满足公众日益增长的服务需求，不可避免地需要创新企业提供公共服务的模式。近几年来，我国学者对社会企业表现出了极大关注，认为社会企业是通过商业性模式解决社会问题的组织形态，是对传统第三部门模式的超越，发展符合我国国情的社会企业十分必要。[8]社会企业于20世纪80年代兴起于英国，至今社会企业已经出现并运作了三四十年，社会企业以解决社会问题为目的、以商业运营为手段，兼具公益性和经营性。在价值层面，社会企业区别于传统企业，注重承担社会使命，以公益性社会服务为主要目标，强调非营利和经济收益的有限分配，传达对人和全社会的关爱，这不仅有利于培育社会企业内部成员的公益精神，也有利于激励其他一般企业的公益精神，使企业更多地参与社会公益行动，更自觉地承担起社会责任。[9]在技术层面，社会企业充分发挥企业的经营性，采用企业化的运作模式，用企业的架构、市场的方式从事明确而持续的商业交易活动， 赚取利润， 保证较高的财务自给能力，财务盈余的绝大部分用于社会目标的实现和组织的再发展，仅有一小部分是在合理分配范围内分配给投资者。我国目前已有一些类似社会企业形态的组织，例如残疾人企业，理论研究和实践探索方面也刚刚起步，因此需要通过各种形式增强社会各界对社会企业的认识度，强化社会企业的发展理念，积极培育社会企业家精神，考虑到社会企业的组织性质，相关立法部门需要制定专门的法律明确社会企业的地位、职能、组织形式，明确社会企业的资质要求、注册登记、税收、管理等方面制度，规范其成立、管理、运作、分配等的各个环节，[10]需要通过学习借鉴、实践探索，不断建立和完善契合我国实际的社会企业发展模式。 参考文献： [1][2][6]邓国胜.公共服务提供的组织形态及其选择[J].中国行政管理，2009，（9）：125-128 [3]杨宽，温志强.公共服务：公共管理与企业管理的契合点[J].中国市场，2010，（3）：93-95. [4]潘小娟.社会企业初探[J].中国行政管理，2011，（7）：20-23 [5]陈振明，李德国.基本公共服务的均等化与有效供给——基于福建省的思考[J].中国行政管理，2011，（1）：47-52 [7]陈振明.公共服务提供机制专题研究引言[J].东南学术，2008，（1）：78-79 [8][9][10]高海虹.发展社会企业：改善公共服务能力的有效途径[J].理论探讨，2011，（6）：150-153 |
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