| 标题 | 海关治理体系和治理能力现代化路径探析 |
| 范文 | 熊亮亮 摘要：海关工作应主动融入国家发展大局，探索谋划海关治理体系和治理能力现代化是适应国家改革战略的迫切需要。海关应进行一次深刻的体制改革和执法理念改革，重新确定海关治理体系的顶层设计和主体定位，通过推进“权利体系”、“法治体系”、“民主治理”“治理能力”等方面的现代化来实现“海关治理体系”现代化，将改革成果真正惠及人民群众。 关键词：海关治理体系 治理能力 改革 现代化 党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”于广洲署长在2013年全国海关关长会工作报告中指出：“我们要把十八大精神融入到海关具体工作中，形成我们海关的工作思路和发展战略。”这为全国海关践行“四好”，推进“五型”海关建设提供了广阔的发展预期和理论指导，指明了现代化海关的发展方向。新时期，海关必须主动服务，主动对接，主动融入于国家发展大局，以战略性思维和前瞻性思路谋划现代化发展路径。 1.海关治理体系与治理能力的本质内涵 “海关治理体系和治理能力现代化”是适应“国家治理体系和治理能力现代化”发展要求的具体体现，是一种全新的执法理念，是海关体制改革和施政水平质的跨越。 强调“治理体系”而非“管理体系”，不是简单的词语变化，而是思想观念和行政体制的变化。治理的概念不同于管理，从管理走向治理，是海关发展的必然趋势。治理与管理主要有五个方面的区别。其一，权力主体不同，管理的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。其二，权力的性质不同，管理是强制性的；治理可以是强制的，也包含协作的。其三，权力的来源不同，管理的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行的向度不同，管理的权力运行是自上而下的；治理的权力运行可以是自上而下的，同时包含着很多平行的，以及自下而上的监督促进。其五，两者作用所及的范围不同，管理所及的范围以政府权力所及领域为边界；而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。① 治理能力现代化是把治理体系的体制和机制良好运行，达到预期目标的能力，借以发挥治理体系功能、提高公共治理能力。治理体系现代化和治理能力现代化的关系是结构与功能的关系，硬件与软件的关系。治理体系的现代化具有质的规定性，是治理结构的转型，是体制性“硬件”的更换。只有实现了治理体系的现代化，才能培养治理能力的现代化；同时，治理能力又对治理结构会产生积极或消极的影响，善于治理，敢于变革，可以有效地推动治理体系现代化。② 2.海关治理体系现代化的顶层设计 在海关现代化发展进程中，中国海关管理经历了从传统管理走向公共治理的过程，主要体现在管理理念、管理结构及管理方式等几个方面的变化上。改革开放前海关在“无产阶级专政下继续革命”思想的影响下，进出境人员当成怀疑对象，人人过筛；1979年确定的指导方针为：“依法监管征税，方便合法进出，制止走私违法，保卫促进四化。”海关工作开始正规化；1986年1月，全国海关思想政治工作会议提出了“促进为主”的指导方针，海关先后出台了一系列便利、髙效的制度；1999年确立了“依法行政，为国把关”，该新方针对海关内部执法腐败、治关不严有很强的针对性；2002年海关提出了“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”，强调海关在服从国家“发展”的战略以及履行“把关”职能的前提下，突出海关管理中的“服务”理念。可见顶层理念的设计对全国海关的体制和行为有着决定性作用。 海关顶层治理理念，概括了海关行政价值目标、核心使命和服务宗旨，是海关依法行政的一种希望、一种向导、一种定位，也是海关及海关人为之奋斗并希望达到的愿景。随着经济发展进入转型期、改革进入深水区，海关必须对其整个治理机制作相应的改革，与时俱进地进行调整，才能富有成效，增强汲取能力、渗透能力及调控能力等治理能力。 当前海关面临的形势复杂而深刻，国际方面：世界政治、经济和安全环境出现重大波折动荡。国际地区热点和难点问题新老交织，美日等国的蓄意挑衅和制裁，各式潜藏生化危机暗地渗透，世界安全局势紧张；国际金融危机影响持续加深，全球经济增长明显放缓，竞争日趋激烈，经济发展进程积聚诸多风险。国内形势：外部需求显著减少，我国经济下行压力明显加大，发展中的困难明显增多，出口竞争力有所下降，国际市场份额缩减，物价上涨、产能过剩严重。全面深化改革、调整经济结构、转变经济发展方式的要求更为迫切。严峻的国际国内形势迫切要求我们重新审视海关核心价值目标的定位。现代海关价值目标，需要充分研判国际国内形势，既要促进贸易便利服务经济发展，又要兼顾贸易安全维护国家稳定。③ 当前，中央发出“治理体系与治理能力现代化”的强烈信息，原有海关行政工作的组织定位、发展目标、价值观念和施政理念等，都将随之发生系列变化。顶层理念的设计，要用最简洁的语言提炼海关治理体系理念，并用之表达海关依法行政的价值目标、责任使命、服务宗旨等。 3.海关治理体系现代化的主体定位 3.1治理主体从一元到多元化转变 现代社会是一个利益多元社会，海关治理不是海关一家 唱独角戏，海关治理体系现代化意味着在海关发挥治理主体主要方面的前提下，将海关的“他治”、市场主体的 “自治”、社会组织的“互治”结合起来，进一步发挥市场主体和企业个体的治理职责，解放生产力，增强社会活力，共同搭建良好的治理平台。 3.2从全面管理到有限管理的转变 海关角色定位及其管理方式的现代转型，是海关治理现代化进程的重要组成部分，也是现代海关治理体系建构的核心问题。海关超出职能范围对市场活动和社会过程的不合理干预，即给自身工作增加了繁重的任务影响行政效率，也使正常的市场秩序和企业发展遭到很大的阻碍，从而引发潜在的关企矛盾，使海关处于一个费力不讨好的尴尬地位。与此同时，海关的不合理干预还抑制了市场和社会的创新性活力，给企业生产力的提高和经济效益良性运行带来负面影响，从而削弱了市场和社会的自我修复能力，加大了经贸市场治理的难度。因此，海关职能转变的一个关键前提是海关角色的自我定位，是建立一个有限管理海关而不是一个全能管理海关，真正实现，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，形成职能边界清晰的政府、市场、社会“共治”的“现代海关治理体系”。 3.3从官本位到民本位的转变 良好的海关治理，制度是关键，但治理者的治理理念也至关重要。改革开放后，我国的民主法治取得了重大进步，民主、平等、公正等现代核心政治价值日益深入人心，官本位体制与建立在公民权利本位之上的现代政治文明和现代国家治理是格格不入的，与社会主义政治文明是背道而驰的。只有实现从“官本位”到“民本位”的转变，才能真正调动人民群众的积极性、主动性和创造性，才能真正遏制腐败的蔓延，实现海关治理体系和治理能力的现代化。 4.海关治理体系现代化的实现途径 4.1转变职能，推进“权力体系”现代化 合理界定的海关行政权力体系是海关治理的“核心主体”，是实现现代化经贸市场“多元共治”的关键环节。海关权力体系的现代化，本质上是海关职能的现代化，表现为海关的有效限权、放权和分权。 有效权限：《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在市场经济条件下，市场可以办的，应该由市场去办； 社会组织可以办好的，交给社会组织去办。只有市场和社会组织做不了或做不好的，政府才应插手。也就是要建成所谓的“有限政府”。有限政府是相对于无限政府、全能政府而言的，指政府的职能、权力、规模、行为都有一定限度，都要受到宪法和法律的明确限制，需要公开接受社会监督与制约，并且有纠正其偏差的相应机制。有限政府有三个明显的特点：一是政府职能有限。我国屡次改革都以转变职能为重点，正说明政府职能不是全能的、无限的，而是有限的。 二是政府权力有限。对市场主体，是“法无禁止即可为”；而对政府，则是“法无授权不可为”。三是政府规模有限。随着市场经济的发展和成熟，政府的部分职能和权力也将逐步让渡给社会，归还给社会，政府规模理应逐渐缩小，“小政府，大社会”是国家治理现代化的一个趋势。海关有限管理强调海关的法定授权和市场的自我管理，尊重经济发展的客观规律，对自己不该管、管不了的不再干预，对自己应该管的进一步加强。随着全面管理向有限管理的转变，海关治理也会变得高效、廉价、务实。 放权：可以理解为简政放权或权力下放。是指正确处理“海关事权关系”，包括地方政府与属地海关的协调关系，及上一级海关与下一级海关之间的授权关系。权力下放的基本原则是权力下放到基层海关的权力能够承担相应的职能和目标要求，形成权责一致或财权与事权相一致的海关职能划分体系，既提高公共资源的使用效率，又强化基层海关的责任能力；权力下放的关键环节是基层海关要真正转变职能，真正把精力放到市场培育、贸易安全和公共服务上来，让经济社会发展真正成为惠及人民的成果。 分权：是指部分公共权力向社会组织的有序转移，是一个现代文明国家实现国家治理现代化的前提条件，也是政府职能能不能彻底转变的最基本的制度保障。治理理论认为，为了减少管理成本，提高管理效率，在公共管理领域应该适当引入市场机制，推行合同制、竞争制，打破垄断，提倡双方协商。将政府服务的“购买者”与“提供者”分离开来，由购买者决定要生产什么，而提供者则提供购买协议认可的产出和成果。海关改革应积极引入合同制等市场手段，提高管理效率与效益。例如通过允许多种服务提供者展开竞争的方式来开展工作，如果海关某些服务职能以市场这种更像企业的方式来运作的话，那么公众作为纳税人，就能得到更好的服务。一个现代国家的重要标志就是自主的社会组织高度发达，具有承接政府权力转移的基本能力，并能通过“行业自律”实现自我监管，通过“项目管理”和“服务合同出租”④实现承接政府的部分社会管理及公共服务职能，使政府、市场、社会的“共治”局面得以形成，并最终实现海关治理的现代化。 4.2强化法治意识，推进海关“法治体系”现代化 海关法治体系建设是消解潜在的关企矛盾、解决行政效率问题的基本手段，是建设公平正义、有序市场的根本保证，也是海关治理现代化的基本内容。 4.2.1树立“法治”行政理念，推进海关管理走上“法治”轨道。一是要提高行政工作人员，特别是领导干部运用法治思维和法治方式的能力是推进依法行政首要解决的问题。二是要摈弃“人治”思维，树立“法治”意识。革除权力至上的观念，切实做到依法管理海关各项事务。三是要摒弃法律工具主义思想，树立法律保障人权的理念。在今后海关治理工作中，应当以企业的合法权益保护为核心，坚持以市场为本，以人民利益为重，使行政相对人切实感受到权益受到保障，从而自觉接受管理、主动配合管理、积极参与管理。四是要摒弃“视法为器”的思想，树立依法行政重在“正纲”的观念。要依法规范行政运行方式和程序和行为，真正做到“把权力关进法律的笼子里”，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”轨道。 4.2.2增强社会法制意识，为法治体系的建提供良好的社会氛围。行政相对人法律意识的增强有利于他们更好地认识法律、理解法治的内涵，从而促进现代化海关法治体系的形成。一是深入企业开展法治宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强企业学法尊法守法用法意识。二是组织行政相对人学习海关法律法规，让其知晓海关依法行政的依据、流程、要求，让其更好地理解和监督行政行为。三是充分发挥行政相对人参与海关执法监督和执法救济的作用。重视并欢迎行政相对人通过法律救济对海关执法进行执法监督，纠正海关执法中存在的问题，推动和改进立法。 4.3坚持人民主体地位，推进海关“民主治理”现代化 “民主治理”是国家治理体系现代化的基本保证。现代化海关治理体系的构建，必须坚持“人民是改革的主体”理念，人民群众民主参与改革全过程。海关应当在体制改革、行政执法、社会活动中落实人民群众的参与权、知情权、表达权和监督权，拓宽海关、企业和社会组织的协商渠道。 4.3.1必须坚持科学民主决策的基本原则。一是依法决策。任何决策过程都应遵循国家法律和法规，确保海关各项工作和活动都在依法行政的前提下进行；二是集体决策。保证决策实体内容的合法合规，避免随意决策、草率决策现象；三是系统决策。要把决策对象、目标、环境放在它所处的大系统中去，确保直属海关决策与总署决策相统一、部门决策与全局决策相统一、眼前决策与长远决策相统一；四是民主决策。要坚持走群众路线，通过“从群众中来，到群众中去”、“集中起来，坚持下去”这样一个自下而上又自上而下的反复沟通、实践、修正的过程，实现海关决策的科学、民主、公开和公正。 4.3.2必须坚持人民参与治理的基本原则。一是海关制定重大决策和规范性文件中积极发挥人民参与作用。海关决策要多进行换位思考，充分考量行政相对人需要什么，其需求是否合理，自身的决策是否有利于经济发展和社会生产力的提高。规章的起草要与市场主体多交涉沟通，广泛收集经营企业的真实感受和现实需求，从而使得规则的制定充分体现监管立场和市场需求相协调。二是在海关执法工作中充分发挥人民参与作用。海关行政人员应当充分认可行政相对人依法享有阻止海关行政权力异化的权利。行政相对人要由过去单纯地接受行政活动支配逐渐转变为行政活动的参与者和依法行政的约束者，成为在事中就督促行政机关依法行政的一支重要力量。 4.4加强队伍建设，推进海关“治理能力”现代化 与现代化海关治理体系相适应，必须建设一支具有现代化治理能力的海关队伍。着力提升以下十三个方面的能力：①保持廉政能力。海关应消除腐败，努力保持最高廉政水平；②提高守法水平。海关关员自身执法、守法水平要过硬。③增加透明度。海关法律应以便于工作对象了解的方式公布和提供；④执法标准化。在可能的情况下，海关法律应与国际通行标准相一致；⑤可预见性。海关执法应当以稳定和一致的方式适用；⑥简化程序。海关法律应尽可能简化，确保顺利通关又不制造不必要的负担；⑦有效监管和便利通关。在确保正确实施海关法律的前提下，海关应努力运用风险管理为合法贸易通关提供便利；⑧以客户服务为导向。海关应不断努力向工作对象提供优质服务；⑨最低程度的干涉。海关应实施完善的风险管理制度、稽查制度以发现高风险行为、人群、货物和运输工具，限制海关对贸易供应链的干涉程度；⑩增强责任感。海关应实施透明和简便的行政及司法救济制度，对自身行为负责； 依靠科技。不断提升信息化水平和通讯技术的运用，提高科技含量； 拓宽合作。海关应努力与有关各方建立合作关系，包括政府部门、企事业单位和其他国家或地区海关； 持续改进。海关应制定工作标准，实施合适制度和流程，持续改进各项业务的效率和效益；同时，要实现海关能力建设的目标，充分的政治意愿和强有力的领导，利益攸关方的支持；足够的资源包括充足的资金；运转良好的制度；为海关关员提供合适的薪酬和工作环境以及激励变革的宏观环境是一国海关不可或缺的因素和前提。 实现海关治理体系现代化的根本路径，还是在改革。要“敢”字当头，敢于向旧治理体系的痼疾沉疴开刀；要以“深化改革”为导向着手体制机制的结构性改革，并致力于治理体系的系统化协同化；要解放思想，凝聚共识，上下一心，形成合力，在新的起点推动中国海关现代化建设不断前进。 注释： ①俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化.2014 ②李文健.海关改革与发展的价值目标.2006 ③竹立家.转变职能是一场政府自身革命.2013 |
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