| 标题 | 地方政府自主发行债券的风险控制机制研究 |
| 范文 | 张军 摘要：2014年国家对地方政府自主发行债券又做了进一步的改革，扩大试点与改进管理方式。随着试点范围的逐渐扩大，面临的风险也越高，因此本文就地方政府自主发行债券存在的风险进行研究，构建风险控制机制尽可能的规避风险。 关键词：地方政府债券 ?风险 ?控制 随着地方政府经济建设力度的加大，地方财政已经明显不能满足经济建设的需要。国务院也在尽力解决地方财政的紧缺问题，先从经济比较发达的地区开始，建立自主发行债券的试点区域。2014年以来，试点进一步扩大，同时将债券偿还机制由财政部代还改为自发自己还。可见，该政策可以缓解地方政府的资金紧张的局面，但地方政府的风险加大了。我们课题组就该风险问题进行研究，构建风险控制机制，尽最大的可能降低地方政府债务风险，使国家地方政府债券朝着健康、长远的发展。 1.地方政府自主发行债券的必要性 国家逐渐放开地方政府自主发行债券之举是明智的。虽然存在风险，但地方政府自主发行债券是必要的。 1.1国家的需要 2014年以前的地方政府债券都是财政部代为偿还，地方政府的风险转嫁到了国家的身上，出现地方政府肆意使用资金，而国家面临偿债风险的权责不对等的局面，严重影响到国家的经济规划与宏观调控等问题。《2014年地方政府债券自发自还试点办法》中一共涉及23条内容，针对试点地区发行债券的问题做了严格的限定，起到了即对地方债券进行管理，又扩大了地方政府的权利，是地方政府在享有权利的同时，尽相应的义务。 1.2地方政府的需要 随着地方经济建设的进一步发展，很多城市由于人口数量的大幅增加，不得不大力开展地下建设、高层基础设施建设。地铁的建设、轻轨的建设、高层办公楼的建设经济支出要远远高于地面建设，他的技术难度、建设周期都是地面建设无法比拟的。根据最新中国铁道部发布的财务报告显示：2014年，在既有和新开工项目双高的作用下，轨道交通投资需求将首次突破3000亿元。以苏州地铁4号线为例，该项目投资357.49亿元，其中资本金125.12亿元，占35%，由苏州市财政承担;资本金以外的资金利用国内银行贷款解决。可见，地方政府面临着很大的资金赤字风险，需要寻找资金成本更低、风险更小的筹资渠道，发行债券可以很好的解决地方政府的需求。 2.地方政府自主发行债券存在的风险 虽然国务院在逐渐放开地方政府的债券发行，但地方政府应该清楚的意识到可能存在的风险，并尽量降低风险。 2.1发行风险 地方政府发行债券需要居民的积极响应才能筹集到资金。如果居民对于地方政府债券热情度不高，将有可能出现发行失败的风险。债券发行是否成功，受到多种因素的影响，例如：发行定价、发债规模、利率等。任何一个因素分析不全面、出现问题都有可能导致发行风险。难就难在这些因素都是可变的，没有量化指标来衡量，只有一些限定指标，或者范围指标。 2.2使用风险 筹集资金的合理使用也是非常重要的一方面，使用不当可能造成国家和地方政府的损失。地方政府自主发行债券发行全过程都是由地方政府自行掌握，任何一个环节出了问题就会出现使用风险。使用风险主要体现在由于地方政府使用资金的不善，造成筹集资金的浪费和无效的筹资费用，主要体现在无计划的筹集、多筹资、少筹集、使用过程管理不合理。短期来看，地方政府存在的主要风险是使用风险。 2.3偿债风险 大量的负债，必然有偿债压力与财务风险。财务风险指到期无法偿还的可能性，一旦出现债务大量到期又无力偿还的局面，不仅会影响政府在居民心中的形象，而且到时候的债务又会转嫁到国家财政的身上，加重国家负担。风险主要表现在地方政府拥有的资产不足以履行应该承担的地方政府的债务问题，从而会对债券的健康发展产生危害性影响。从中长期来看，地方政府存在的主要风险是偿债风险。 2.4信用风险 信用风险主要体现在由于地方政府不履行对债券利息或本金的偿还约定，而给居民或国家造成损失的可能性。虽然居民认为地方政府的信用极高，但也不排除存在风险的可能性。地方政府主要是以地方财政收入作为偿债担保。但由于分税制财政体系的进一步完善，地方财政可支配的收入都不足以弥补经济建设的支出，可见，这个担保只是一种说法，而并不能形成真正意义上的担保。2013年试点扩大到江苏省，江苏省2013发行153亿元地方债券，2014年发行174亿元地方债券，发行债券规模呈扩大趋势，地方政府需要认真做好预算，构建风险控制机制，使地方政府信用风险在可控的范围内。 3.地方政府自主发行债券存在风险的原因分析 3.1信息不对称 信息不对称主要是指地方政府、国家、居民三方所了解的信息不同，比如地方政府为了多筹集资金，会有发债的原因、计划呈现给居民和国家，但展现出来的仅仅是好的方面，或者说计划的好的方面，然而可能呈现的风险与问题并没有展现，由此造成信息的不对称反而加大了风险。在债券发行过程中，各方对信息的了解存在不同，在信息不对称的前提下，进行交易本身就是一种风险。 3.2不彻底的财政分权 放开地方政府自主发行债券也是一种财政分权，在逐渐使地方政府拥有自主权。但是目前这种分权还只是针对试点局部的分权，还正在探索阶段。容易出现地方政府大量发债，负债率大幅上升，资金流向政绩工程，而民生问题得不到关注。下一步应以推动财政分权改革为重点，导致这些问题的根源入手，以化解风险。 3.3不合理的绩效评价机制 现行的政府绩效评价机制过分重视国内生产总值、进出口贸易额等经济建设指标，相对忽视教育、文化、社会诚信、生态环境等有利于长远发展的指标。因此容易出现有些政府领导为了自己政绩好看，不惜大量负债、大搞经济建设，建大楼、修大桥等，建的大楼没人用，空着。修的大桥也只是为了好看而已，就好像可以5分钟电瓶车办了的事非要开宝马车去，这是一种经济资源浪费，容易造成债券风险。 4.地方政府自主发行债券的风险控制机制 综上所述，我们分析了可能存在的风险及风险的成因，下面需要根据问题对症下药，构建风险控制机制，最大限度的防范风险，该控制机制主要包括以下几个方面。 4.1加强法律约束 关于发行的规模、定价、偿还机制、债券种类等方面制定相关的法律制度，细化操作流程，对债券的监管起到有法律为保障，有法律为依据。制定相关的法律对于债券的各方都是一种约束，我国目前没有规范地方债券的专门的立法，随着地方自主发行债券的逐步放开，建立法律约束机制很有必要。 4.2完善监督体系 监督机制需要从多方面构建，建立三位一体的监督机制，分为地方政府自身的监督、国家对地方政府的监督、社会公众的监督。 地方政府需要通过地方审计部门严格对发行债券的全过程进行监督。如果地方政府债券发行规模巨大，可设立专门的部门进行专项管理，更有针对性。国家对地方政府的监督管理属于上级监管下级，定期或不定期的审查地方政府的资金使用情况，债券的发行时的审批需要严格审批，控制。建立社会监督机制，构建公众平台，股利社会公众通过平台反映地方政府出现的问题。 4.3完善信用评级机制 地方政府发行债券有必要进行信用评级，是对于社会公众是否购买提供信息参考。该评级是针对于地方政府能否按期还本付息的可靠程度进行评估，并标示其信用程度等级。 对于社会公众来说，在购买前了解债券的信用等级，可以帮助投资者对于债券的可靠度进行了解，从而进行合理的投资决策。对于地方政府而言，信用评级可以减少筹资成本，因为，等级高的债券，容易得到居民的青睐，能够以低的发行利率发售。居民总是在收益与风险间进行抉择。信用评级高意味着居民所要承担的风险低，因此居民愿意以较低的收益购进债券。为了增强公信力，地方政府需要严格管理信用评级机构，完善信用评级机制，设置全面的评级指标体系，确保评级的准确性。 4.4优化预算管理 逐步建立全口径财政预算，由各级人大审批包括一般财政预算、政府性基金预算、完整的国有企业资本经营预算在内的公共预算。只有这样，才可能真正做到使用资金的管控，规避相关风险。 国家放开地方政府自主发行债券的举措是合理的、符合现阶段国情的。我们需要正确的认识可能存在的风险并制定相应的风险控制机制防范风险，对于地方债券的长远发展具有现实意义。 参考文献： [1]徐振.我国地方政府发债问题研究综述[J].地方财政研究，2012（3）：29-31. [2]陈怡西.地方政府债券的风险及其防范机制构建[J].南方金融，2014（9）：58-62. |
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