| 标题 | 事业单位内部控制单位层面治理问题研究 |
| 范文 | 王兴荣 摘要：《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施已一年有余，事业单位都在探索适合本单位的内控制度。本文认为事业单位内部控制首先是单位层面控制，健全事业单位治理结构应作为内部控制的基础工作，通过健全治理结构达到完善内部控制的目的。 关键词：事业单位 内部控制 单位层面 内部控制是美国“安然事件”后出现的新事物。我国随着《企业内部控制规范》简称《企业规范》在大中型企业的有效实施和经验的积累《行政事业单位内部控制规范（试行）》（简称《事业规范》）于2012年适时出台。事业单位内部控制的实施既是事业单位本身经济活动风险控制的需要，也是贯彻党中央反腐倡廉、建设高效廉洁政府总要求所必然。所以事业单位内部控制并不是制度摆设，而是实实在在的工作，每个事业单位都应切实抓好。 1.内部控制的基本涵义 所谓内部控制在不同的国家、针对不同的组织形式有着不同的界定，但都离不开控制和防范风险的基本内涵，是以制度促自我约束的管理体系。内部控制包含着动态的约束、规范和静态的制度建设两个方面。动态的约束主要指事业单位从业人员加强自我防范、在制度范围内履行职责，不越权、不专权。静态的制度是指建立适合本单位业务特点的内部控制系统，包括内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等。 与《企业规范》相比，《事业规范》把控制对象范围界定为经济活动的风险，非经济活动的风险并不是事业单位的内部控制范围。这一规定比较务实。事业单位受政府之托实施某些管理职能或完成事业发展目标，所使用的资金来自财政拨款。事业单位的经济活动关系到财政资金的使用安全，有必要对经济活动的安全进行控制。而经济活动以外的业务大多涉及国家的政策、法律、法规，事业单位本身没有能力对这些问题进行控制，所以没有必要列入控制范围。 2.事业单位内部控制实施中存在的问题 内部控制无非涉及单位和业务两个层面，而两个层面中单位层面是基础，业务层面是归宿。业务层面控制的有效性取决于单位层面控制的有效性。如果单位层面不能有效控制，业务层面控制势必徒劳。事业单位内部控制在实施过程所遇到的问题究其因都可溯及单位层面。 2.1没有完善的事业单位治理结构 内部控制的目的是防范风险，不相容岗位相互制约则是防范风险常用的方法。《事业规范》从单位层面明确了事业单位决策、执行和监督相互分离、相互制衡的机制要求。这其实是一个法人治理结构的问题，需要立法规范而不是财政部规章所能解决的。由于事业单位种类繁多，至今没有统一的法律、法规来规范事业单位的法人治理结构。现实中至少在单位层面仍无法做到“制衡”。 公司制企业经几百年的发展，其法人治理结构相当完备。股东会确定大政方针，董事会负责经营决策，经理层负责具体执行，监事会负责监督，纵横两条线保障权力不被滥用。而事业单位并没有类似的决策、执行、监督机构。虽然事业单位有党委、工会等组织，但这些组织并不是法定的单位治理结构的组成部分，并不能起到监督作用。“行政首长负责制”的存在，更使事业单位经济活动实际上成了主要负责人说了算。监督者缺位，防范风险主要靠自觉。缺少行之有效的法人治理结构是一个现实问题，也是实施事业单位内部控制的一大障碍。 2.2与内部控制专门机构缺失 《事业规范》要求“单位应建立适合本单位实际情况的内部控制体系”。这一体系应该是实实在在的机构或人员，而不是以文件形式存在的抽象的东西。与内部控制有关的机构包括组织协调机构、内部审计机构、评价机构。但是事业单位大多定编定员，由政府编制部门核定人员编制，想增加内部机构或人员编制几无可能，所以目前事业单位大都没有建立起与内部控制有关的机构或人员。 没有内部控制专门机构，只在原有的机构人员的基础上多了一份内部控制的文件，让人感觉只不过是以文件落实文件的老套路，没有太多实效。由财务部门牵头内部控制工作，增加了财务部门的工作量效果未必好。且财务部门本身就是一个需要得到内部控制的机构，由其牵头实施内部控制会掩盖掉自身存在的问题，成效会大打折扣。 2.3关键岗位轮岗实施不易 内部控制的核心是风险控制，一个岗位长期一个人占着难免滋生腐败且不易发现，所以《事业规范》要求关键岗位应实施轮岗。但是大多数事业单位规模小，编制有限，一人兼数职的大有人在。而某些关键岗位往往需要特殊资质，相互轮岗会存在制度障碍，所以关键岗位轮岗并不容易。关键岗位不能做到轮岗，潜在风险是可想而知的，就算有详细的内部控制制度贴在墙上也会成为摆设。 2.4由单位领导负责评价内部控制是教人说谎 由单位负责人“负责对本单位内部控制评价”，是很滑稽的规定。一个人既负责实施某项工作，又负责对该项工作的评价，那么他所给出的评价是否客观、真实是需要打上问号的。很明显这与内部控制的“不相容岗位相分离”的要求存在矛盾，有教人说谎之嫌。 之所以会有自相矛盾的情况发生，还是与事业单位没有良好的治理结构有关。事业单位不存在议事与执行的制约机制。单位负责人权力大、用钱爽，习惯于无所节制使用权力的人要他自己给自己作个评价，难有真话吐出。 3.完善事业单位内部控制的思考 3.1健全事业单位法人治理结构 国家没有特别针对事业单位法人治理的法律法规，但是事业单位又面广量大，承担着大量的社会事业，消耗了大量的财政资金，是一个异常活跃的社会组织群体。长期以来事业单位都是政府批准设立，单位领导班子由政府任命，如果这套班子是一窝监守自盗的败类，政府很难发现。从立法上解决事业单位的治理结构问题已势在必行。 事业单位的法人治理结构应借鉴企业的做法，建立相应的决策、执行、监督机构，做到权力分离，相互制约。决策机构应仿照企业董事会，机构名称可以是单位管理委员会，委员会的主任应该由上级任命，且不能由该单位主要负责人兼任。内部控制的实施由该委员会负责。执行机构类似企业经理层，只负责执行，不负责决策。事业单位也应该建立起类似于公司监事会这样的监督机构，这个机构的名称可以称作监事会。监事会负责人也由上级任命。如斯事业单位决策、执行和监督三者分离、制衡的治理结构得以完备。 3.2设立内部审计机构和评价机构 无论企业、事业，实施单位内部控制都应建立起相应的机构或人员，这些机构主要包括协调机构、内审机构、评价机构。就目前而言，事业单位的内控协调机构大都由财务部门来兼；内审机构则大都缺失。资金风险主要靠自我防范，或是靠有限的几次外部专项审计来发现，并不能有效控制风险。所以对于内部控制而言，事业单位内部审计机构是不可或缺的。 事业单位内部审计机构，其人员来自单位内部，他们对于本单位情况相对比较熟悉，能及时发现问题，防患于未然。单位内部审计与外部审计角度不同但相互补充，能有效防控风险。在缺少编制的情况下，可以考虑将财务部门工作年限较长、工作经验丰富的人员进行分流、加强培训，充实到内部审计机构。 此外，内部控制的实施和评价必须分开。有条件的单位应当设立内部控制评价机构，评价机构向单位管理委员会负责。在不具备单独设立评价机构的单位也应指定专人负责，被指定的人员应当具有与单位负责人相当的职级。 3.3培养和引进多技能人才 关键岗位长期不能轮岗是一个现实问题，除编制原因外这与事业单位工作人员知识结构单一有较大关系。一个人数十年如一日在一个岗位果然可嘉，但换个岗位不能干事却成了事业发展的负担。这需要事业单位鼓励工作人员多学习跨专业的知识技能，增加知识储备。同时也应该多引进多技能、跨专业、跨学科的人才，以便在轮岗时能拉得出，干得好。人才的优劣关乎单位的前途和事业的发展，事业单位也应实施人才战略，这不仅有利于实施内部控制，也有利于本单位的职能的实现。 4.结论 事业单位内部控制对于广大事业单位来说是一项全新的工作，需要不断探索，不断完善。健全和完善事业单位法人治理结构、做好单位层面控制是一项系统工程，不是短时间内所能见效，需长期努力。事业单位从业人员，特别是会计人员应多研究，摸索出符合本单位特点的内部控制制度。 |
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