| 标题 | 环境监测行政化与市场化选择探索 |
| 范文 | 摘要：在事业单位改革的同时，市场化机制开始进入环境保护领域，环境监测作为经济体制改革的重要组成部分，如何在事业单位改革中选好定位、确立发展方向，实施环境与发展的战略转型，是一项重要的研究课题。针对我国环境监测现状和发达国家环境监测市场化发展，笔者提出构建环境监测分类管理体系，一是明确政府环境监测机构的职能和范围，二是整合社会环境监测资源，积极培育和引导社会环境监测力量，以服务于环境管理。 主题词：环境监测 行政 市场 选择 长期以来，我国环境监测工作都是由政府环境监测机构实施，尚未系统考虑过环境监测的市场化运作和管理模式。在这样的条件下，政府环境监测机构几乎要承担所有与环境监测相关的管理和监测实施工作，其职能混淆、管办不分等问题严重束缚着环境监测技术创新和环境监测事业的发展。通过环境监测行政化与市场化选择，构建环境监测分类管理体系，营造政府、市场、社会的三维良性空间，提高环境保护公共服务的成效，为顺利完成环保战略转型打下基础。 一、我国环境监测机构现状 我国的环境监测机构是政府职能部门，属于事业单位的范畴，从建立到现在始终在环境监测管理、环境监测科研、环境监测实施等职能之间徘徊。从开始的监测站成立、监测处成立、“处站合一”、“处站分离”等，经过了几翻变革，仍无法确定政府环境监测机构到底应该以什么方式存在，履行什么职能[1]。 第一种认为它只是对环境参数进行测试并提供测试结果的检测部门；第二种认为它的工作任务和方向主要是开展环境监测相关技术的研究，开展环境监测数据的开发应用和分析，属于研究机构的范畴；第三种认为它是根据主管部门授权对环境污染行为进行监督检查和管理。其他，还有对以上职能的任意组合及其他各种不同的理解。一方面，政府环境监测机构履行环境监测管理和监督检查等政府职能；另一方面把控着那些本来不应当或者不必要由政府管理的环境监测事务，一段时间内还参与市场化的不平等竞争，造成了职能上的混乱[2]。目前，各地各级政府环境监测机构按照各自对职能的不同理解和需要开展环境监测工作，使各级政府环境监测机构的工作重点和发展方向各不相同，形成各自不同的管理机制，发展水平参差不齐，影响了环境监测事业的整体发展。 长期以来，环境监测业务随着环境保护的发展而不断拓展，环境监测机构的职能也不断扩大，包括与环境监测工作相关的行政管理、监督管理、监测业务管理、技术管理、技术研究、技术应用、技术服务，以及各类环境监测的组织实施工作，是行政、管理、事务、科研、市场等的混合体。同时，环境污染物的复杂化趋势带来了环境监测要素的多样化增长，环境监测工作也随着环境管理的新要求呈动态性扩大。环境监测工作任务之重、范围之广、要求之高，与多年不变得环境监测管理体制、机制和人员编制形成巨大矛盾[3][4]。然而，受事业单位编制限定，现有监测人员相对于环境监测业务量严重不足，监测人员难以得到及时调整充实， 很难胜任目前繁重的监测任务，对环境监测的质量也照成了影响。为了弥补人员的不足，各级环境监测机构利用事业单位改革规范前的各种政策招聘了大量合同工，为了养活这些合同工，又不断地向市场拓展业务并垄断市场，不仅扰乱了市场秩序，也远离了环境保护“公益”性质。 二、发达国家环境监（检）测机构概述 （一） 美国 美国没有专门负责从事环境监测的政府机构，监测工作由多家单位共同完成。美国的环境监测由美国环境保护署EPA（Environmental Protection Agency）主导，地方部门各自负责监测，监测工作以市场化的方式运作。在美国，任何单位都可以成立商业实验室，只要有满足要求的仪器及场所、有经验的分析监测人员、完整的运营体系文件，通过所在州政府和国家环境分析实验室认证协会（National Environmental Laboratory Accreditation Conference）的认证就可以开展监测活动。 （二）英国 英国环境变化网络ECN（Environmental Change Network）是多机构协作网络，主要职责是监测和研究环境的变化，开发新的环境监测方法。英国环境部给予ECN赞助与指导。在英国，对环境进行监测的商业机构要从英国环境部获得许可。英国也有专门负责对废弃物排放的监测与管理，开展水质、大气质量监测的政府机构，其独立于英国环境部。 （三）日本 日本设有负责环境监测的中央测定局和地方监测中心等政府监测部门，将关系重大、涉及大多数公众的监测工作由政府监测部门承担，而对于企业环境监测，则采用政府监管下的市场监测模式。 对于环境监测事业单位的体制和机制的构成，各国有不同的模式，美国的环境监测实施是通过市场化的商业实验室运作，而英国和日本的环境监测实施是政府和社会多机构协作完成。一方面实行公务员制；一方面将监测任务委托有资质的社会检测机构实施等。各国的环境监测实施在行政化和市场化方面进行了不同程度的选择。 三、我国环境监测行政化与市场化选择的思考 我国环境监测传统体制的一个主要缺陷是环境监测机构的权、责、利一直未能明确界定，它的利益边界和发展前景模糊。若作为政府管理部门，其行政地位不明确，职能范围较广；若作为事业单位，其法人地位不独立，没有独立的人事自主权，政事界线模糊且难以划定[5]。在这样的条件下，环境监测机构几乎要承担所有与环境监测相关工作，束缚着环境监测技术创新和环境监测事业的发展。因此，按照“政事分开、事企分开”的方向和思路，理顺关系，构建环境监测分类管理体制，对环境监测的行政化和市场化进行合理划分和选择：一是把环境监测工作的管理、监督职能和行政事务交由环境监测政府部门承担，二是把属于市场的、不应当或者不必要由政府管理的事务还给市场。 （一） 环境监测行政化选择 无论从我国环境保护发展和环境监测体制发展状况来看，还是从工作实际来看，都不宜简单地将环境监测管理与环境监测技术和实施工作一分为二地开展[2][6]。首先，作为政府环境监测事业单位从职责上看更偏重于管理，其运作方式和管理形式都无法抛弃行政化；其次，环境监测事业单位从成立到现在积累了大量的管理和技术经验，承担着大量的技术管理工作，作为政府环境监测职能部门，凭借前期计划经济的发展，目前已具备国内较好硬件能力，掌握着环境监测的核心技术。另外，两高司法解释对环境监测管理的要求，以及社会公众对环境监测数据及时、准确等要求，使环境监测管理需求紧迫，体制上不宜把孕育已久的环境监测技术管理的主力军（环境监测事业单位）丢入市场。 环境监测事业单位与为社会直接提供基本公益服务的事业单位不同，它更多的是利用监测手段和技术履行环境保护管理中的监督职能，对环境保护政策的制定以及我国经济结构的调整起着关键性的作用，也是判定环境保护工作成效的重要手段。因此，将现有环境监测事业单位作为环境监测行政管理部门，强化政府环境监测机构的管理和技术监督职能[7]，在体制和机制上确立环境监测管理的行政地位，使政府环境监测机构一心一意履行环境保护公益性目标，不断满足人民群众和经济社会发展对环境保护的需求，提高工作效率。 （二） 环境监测市场化选择 结合十八届三中全会关于建设统一开放、竞争有序、平等交换的现代市场体系和我国环保与发展战略转型的新目标，把握时机，充分利用市场机制推进环境监测事业的发展，发挥政府、市场、社会三种机制的作用，将环境监测服务分类，分步将环境监测推向市场。前期通过进行环境监测市场化管理试点，积极培育并引导社会化环境检测机构发展，探索市场化的管理机制，将企业自测自报和环境监测委托项目等交由社会化检测机构完成。后期根据试点的运作和管理成效，进一步开放所有环境委托监测、专项调查监测、科研监测、实验性（试点）监测等。在市场化管理成熟后可将环境质量监视性监测（例行监测）、监督监测等业务作为社会检测机构的业务范围。 （三） 环境监测行政化与市场化选择成本 体制变动成本上，将现有环境监测事业单位在编制不增加或少量增加的情况下，改变成为环境监测行政管理部门，从行政地位上明确和强化环境监测监督管理的职能，最大限度地保证体制、人员队伍、资金渠道的稳定和环境监测核心技术的综合利用。 政策成本上，把环境监测服务逐步转交给社会化检测机构，使环境监测服务摆脱行政体制中人员、经费、机制的束缚，不仅符合市场经济发展的要求，消除了环境监测行业的垄断和不平等竞争，而且通过市场供需关系合理配置环境监测资源，即任务量大→市场扩大，任务量小→市场随之缩减。 四、我国环境监测行政化与市场化选择进展 我国有相当一部分事业单位性质是集行政、经营、公益为一身，其利益关系复杂。在环境监测事业单位分类中，大多数省（市）环境监测中心（站）选择了偏于行政管理的公益一类事业单位，另有少数地区的环境监测事业单位选择参照公务员管理、公益二类事业单位，或保持自收自支事业单位。但各环境监测部门在职能界定、事权划分、发展方向等方面还存在着模棱两可、取舍两难的状况。 在环境监测市场化发展方面上，国家环保部组织部分省（市）开展了环境检测社会化工作试点和社会环境检测机构监管工作试点，各省陆续出台了社会化环境检测机构能力认定等相关管理办法，初步将环评监测、委托监测、企业自测自报等监测任务让社会监测机构承担，大部分试点省（市）的环境质量监测、监督性监测、“三同时”验收监测等仍由政府环境监测部门承担，但也有部分省市已开展了建设项目环保竣工验收监测社会化试点，环境监测市场化发展将愈加广泛和深入。 五、行政化与市场化的进一步实施需解决的问题 （一）抓住有利于环境监测机构转型的时机 环境监测事业单位正处在社会转型、经济转型、政府转型的“三转”形势下，提前思考、主动介入，预见和控制转型风险对于能否成功转型至关重要。因此，要完成环境监测事业单位的转型，需要从环境监测事业长远发展的角度去考虑，找准方向，大胆突破不利于环境监测发展的各种利益格局，以符合国家战略要求和政策导向，符合行业与市场的发展趋势，符合自身条件和发展需求，重新认识环境监测管理的内涵，对环境监测机构的职能和责权进行调整与配置，采取有所取舍的转型战略，完善环境监测管理机构的行政地位。 （二）加快相关法律法规的研究和制订 我国市场经济发展起步较晚，特别在环境保护方面，一直是由政府主导、政府实施的全政府行为，面对环境保护转型和市场化发展，有关环境监测管理方面的法律、法规严重缺失，致使环境监测管理在改革和转型的过程中出现实施依据不足、管理效力不够等现象，和政策制订忽紧忽松不平衡，甚至相互矛盾的情况。因此，迫切需要进行相关法律法规的制订，并强调法律法规的体系化研究，避免“头痛医头，脚痛医脚”。 （三） 绩效评价标准的制订应更具有适应性 绩效评价是引导全体职员的个人目标向着组织目标方向努力的工具，对绩效方式的选择决定着环境监测事业发展方向。若侧重鼓励创收，组织目标就会向着市场化的方向发展；若侧重规范职员的履职行为，提高环境监测管理的履职能力和工作效益，组织目标就会向着政府行政单位的方向发展。因此，如何正确选择绩效管理方式将在很大程度上决定着改革和转型的成效，其内容、形式、结果等应适应组织目标实现的全过程。 改革和转型不可能一蹴而就，它是一个逐渐完善的动态过程，是一个长期磨合和逐渐完善的过程，必须分步进行、持续进行，并不断地对改革和转型的方向、方法进行微调，最终形成适合自身发展和时代需求的、高效的竞争态势。 参考文献： [1] 崔巍.环境保护行政管理体制研究[D].南京：河南大学，2010. [2] 郑习健.不同部门监测机构施行环境监测存在的主要问题及其协调和规范[J].生态环境学报2009，18（1）：399-402. [3] 马中.监测市场化有理有据有需求[N].中国环境报，2012-01-09（2）. [4] 程钟，蔡焕兴，王荣俊.新的历史转型时期理顺环境管理与环境监测关系探讨[J].环境科技，2011，24（1）：73- 76. [5] 刘兆征.构建适应我国现阶段环境保护需求的环境监测体系[J].经济问题探索，2009，（10）：120-123. [6] 刘卫先.我国现行环境监测体制述评[J].中国环境监测，2009-6，25（3）：5-9. [7] 胥树凡.环境监测体制改革的探讨[J].中国环保产业，2008（1）：33-35. 作者简介：黄桢 |
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