| 标题 | 购买服务中的挫折：市场失灵抑或管理缺失 |
| 范文 | 胡轶俊 摘要：政府购买服务被认为是能提高效率和节省成本的服务提供机制。这种机制在全球范围内得到推广，但同时，“逆市场化”的情况近年来也屡见不鲜。有学者认为，“逆市场化”是市场失灵的佐证，从而反对公共服务的合同外包。本文将市场失灵情况划分为四种类型，并对其中一种类型进行了案例分析。广州市环卫服务合同逆流的案例证实了在双低类型下，市场失灵并不必然引起“逆市场化”，其直接原因是政府管理的缺失。针对政府管理的缺失状况，本文还提出了政府要做一个“开明的买主”的观点。 关键词：逆市场化 市场失灵 供给方缺陷 需求方缺陷 现在，市场化已然是我国政府改革的一种主流方向，而公共服务的外包更是其中被广泛采用的方式之一。近年来，公共服务外包领域出现大量的“逆流”现象。根据美国国际市县管理协会ICMA的调查显示，1997年之前，美国地方政府收回的外包服务在所有服务提供方式中所占比例不大，变化也不明显;从1997-2002年，收回外包服务的比例急剧上升，从11%增长到18%①。我国起步较晚，但公共服务外包的挫折与反复并不鲜见，城市公共服务中环卫、城管、公交等大规模回潮，让社会对公共服务外包的质疑和否定日益成为舆论的热门话题。 一、问题的提出 公共服务外包逆流的现实问题给学术领域带来了新的挑战。21世纪以前，仅有一些研究承认逆流存在的可能性②，但没有进行实证性的研究。进入新世纪后，Warner 和Hefetz是最先关注这方面的学者。Warner 和Hefetz运用ICMA的数据，证实了承包返回政府现象的存在。在1992年到1997年的数据中，Warner 和Hefetz发现，政府收回承包的数量达到新合同外包的三分之二。在1997年到2002年的研究中，这一比例甚至发生了逆转，导致了合同外包数量的负增长③。Warner在论证外包逆流的存在后，又继续对其原因进行探究。其研究指出，效率、公平和公民表达标准等是引起逆流出现的变量④。 由于国内公共服务外包起步较晚，国内对于逆向合同承包的研究十分欠缺。学者们对于公共服务外包的质疑与国外类似，也都集中于市场、公平、责任和腐败问题上。在承包逆流的具体研究上，国内更是少之又少。学者们主要采用案例研究法，针对某个案例，分析我国公共服务外包的困境或者逆流背后的制度选择逻辑，认为导致我国部分外包服务难以为继的原因主要在于政策的变化、服务质量、合同管理能力不足⑤。学者进一步分析了承包逆流背后的制度选择逻辑，从交易角度和基层政府激励结构两个角度，解释了中国基层政府所有的问责、晋升和监控机制是如何促使官员选择逆市场化的⑥。 诚然，不是每一种公共服务都适合外包，公共服务外包的逆流一定程度上是市场狂热之后的理性调试过程，但这种调试不是对合同外包的否定。结合国内外的文献综述，政府收回承包合同的原因大致是服务质量、无费用节省、改进内部过程、公民支持和政策变化。这些原因的归纳，都是对一些因素的提炼，其背后问题都指向的是市场失灵。对于市场失灵，自然需要政府的管理进行弥补，要处理好外包问题就一定要对其进行管理，而且一定要有能力管理。服务外包转移的是服务的提供机制，而非政府的责任。新的服务提供机制也需要政府发展出与之相符的管理能力。如果仅用传统的政府管理手段，公共服务的外包自然会引发很多管理问题，尤其在管理技术尚不发达的中国。 环卫服务，作为合同外包较为成熟的公共服务种类，在我国广州出现了回流的现象。这说明我国外包回流的原因可能并不在于外包这种提供方式的问题，或者说是市场的问题，而更多源于政府管理能力的欠缺。因此，本文提出的基本假设是：排除服务本身属性的限制因素，我国逆市场化的现象产生很大程度上源于政府管理能力的欠缺。针对这个假设，本文通过分析广州市环卫承包“逆市场化”的案例，论证政府在处理市场缺陷时的能力不足是导致外包逆流的主要原因，并提出了做“开明的买主”的应对策略。 二、市场失灵理论 如果市场运行是完美的话，政府大可将公共服务外包出去，由市场来进行资源配置。但是，上文已经提到，市场失灵是公共服务外包必然会遇到的问题。市场失灵可以分为供给方缺陷和需求方缺陷⑦。 （一）供给方缺陷 供给方缺陷指：不一定存在为政府提供某类特定公共服务的市场;即使存在，竞争水平也有可能不高;外部性问题。首先，很多公共物品因为其特殊性，难以存在一个市场来专门进行提供，如监狱、污染治理、交通、治安、社区矫正等。有些时候，政府不得不自己构建一个市场。这个过程又是相当困难的，因为在构建市场的时候，政府需要自己定义市场提供的服务，确定合理的价格并负责制定价格标准，而成熟的市场则可以帮助政府定义。其次是竞争问题。一个市场要想有生产效率，必须要存在竞争。现成的竞争市场未必存在，往往会是一家私人组织垄断服务的局面。当市场被一个供应商把持着的时候，危害自然可知，供应商可以在效率、质量、价格上有加大的自主权，使政府处于不利的状态。最后是外部性。公共物品本身具有外部性，存在收益或者成本的外部效应。在外包方面，问题主要出在成本的外部性上。私人组织在生产公共物品，提供公共服务时出于对效益的追求，不会考虑其外部成本。外部成本往往需要累积到一定数量才能得以显现，因此大多数时候，外部成本都是公民默默承担或者由政府买单，如环境污染问题、社会公平问题等。 （二）需求方缺陷 需求方的缺陷包括：难以定义产品;产品信息获取难度大;内部性问题。定义产品上文已略有提及，在不存在成熟的竞争性市场的情况下，需要政府定义购买的服务或者物品。但有些时候，政府自身也无法提前准确地确定想要购买的东西。比如社区矫正，因为其专业性、无形性、动态性，连政府本身也并不清楚其价格标准和服务质量怎样设置才是最合理的。当购买者都无法清晰定义自己想要买的产品的时候，合同外包就有一定的风险。公共服务的信息，并不像私人物品那样，能在市场上较为广泛地流通。公共物品如高科技产品、国防产品的信息都不宜也不易在市场中进行传播。另外，政府中缺乏技术人员会导致政府在独立判断所购买商品和服务质量方面的能力不强。在缺少信息的情况下，政府很难成为一个精明的顾客。内部性问题在我国其实十分常见。受到晋升锦标赛的影响，政府会集中精力搞政绩工程。下级政府会以上级政府的政策为导向，随时变动外包项目。 供给方缺陷的高低程度与需求方缺陷程度相互组合就会出现四种情况，即低供给方缺陷——低需求方缺陷、低供给方缺陷——高需求方缺陷、高供给方缺陷——低需求方缺陷、高供给方缺陷——高需求方缺陷⑧。不同的组合对应的公共服务外包的难度会有所不同，对政府管理的要求也会有所区别。依据现实经验，环卫服务本身容易定义，市场上的保洁公司也不难找到，信息流通无阻碍，属于低供给方缺陷——低需求方缺陷的类别，较适合合同外包。但在广州市出现了环卫服务合同返回政府情况，下文对这个案例进行分析，探讨该案例存在的问题。 三、案例分析 2002年，广州市A区政府下文要求各街道开展环卫市场化改革。其中，JH街道为响应该号召，从2004年开始外包本街道的环卫工作。但是，外包过程并不顺利，仅到2006年，街道就更换了三家公司。JH街道本身经济状况不佳，无法吸引到符合资质要求的规范大型清洁公司，参与竞标的大多是一些规模较小、资质较差的私人清洁公司。⑨2006年甚至出现了漏标的情况，在漏标后，街道只能暂时将合同外包给参与投标的一家公司。2007年到2008年最后一次招标，承包公司处于一种瘫痪状态，劳资纠纷严重，居民投诉不断。之后，由于要完成“创建全国卫生文明城市”任务，街道疲于处理标书以及举办公开招标活动，环卫工作就回到了“管干一体”的模式。纵观整个外包过程，JH街道回收外包，原因大致有三：一是承包公司综合素质和管理不达标准。有些公司不了解街道情况，作业水平低。而有些公司连基本操作流程都不知道。二是劳资纠纷严重。因为承包公司要努力压低劳动成本，压低工人福利，故而造成了公司与工人的对立。三是疲于应付政绩工程。创卫时期，工作人员没有时间完善表述和开展招标活动。⑩下文将根据供给方缺陷与需求方缺陷中提到的六个方面的要素，对案例进行逐条分析（市场与竞争整合为一点）： （一）市场竞争 在2004至2006年，承包商换了三家公司。JH街道的环卫服务存在着一个现成的竞争市场，但市场发育程度不够，服务合同无法吸引大型清洁公司，参与投标的清洁公司“规模较小，资质较差”，规范程度不够。因为JH街道所在的A区推行市场化改革，环卫服务的合同外包势在必行，但实际的市场状况不佳，JH街道似乎处于一个相当被动的位置。在市场化的过程中，缺乏竞争是改革者必须直面的问题。在改革的初期，管理者完全有必要对购买服务的市场进行培育。环卫服务作为一个技术含量不高，人员素质可以在短期内得到提升的服务项目，市场状况在短期内得以改善并非没有可能。但本案例的管理者却消极接受了市场现状，让“连环卫的基本要求与作业的操作流程都不知道”的小公司获得合同，引起了人们对合同外包的偏见。所以，单就本案例来说，合同逆流的实质原因之一不是缺乏市场竞争，而是缺乏市场培育。 （二）外部性 在私人市场购买商品和服务，政府可能得到它想购买的东西，但也可能获得意想不到的连带问题。在本案例中，环卫服务的外包不仅效果不佳，而且引起了不少社会问题：工人与公司严重对立，劳资纠纷异常尖锐，工人准备罢工。清洁公司为用有限的资金完成工作，并实现盈利，就以降低工人工资、延长工作时间，扩大工作范围等手段来减少人力成本。企业具有逐利的属性，所以将公共服务外包给企业，就有可能产生不公平的负外部性。但这种转嫁成本的现象是可以预见和控制的，工人的利益受到劳动法的保护，政府也可以在外包合同中注明工人的最低工资福利。公共服务的外部性或多或少都会存在，但管理者如能事先预防和事后及时补救，是可以将负外部性降至最低。 （三）产品定义 对于环卫服务来说，产品的定义还是比较直观的，因为城市清洁成果具有可视性。质量标准的设置和监督相比其他公共服务而言，可操作性很强，而且在环卫服务外包前，环卫所也必然有着一套自身的环卫检查标准。因此，产品的定义、质量标准的制定在环卫服务领域并不困难。但在此案例中，结果却是“居民投诉不断”。在市场理论中，对产品的定义是为了实现对产品或服务质量的控制。就本案例而言，有定义，无监管，后续奖惩措施不跟进，服务本身再容易定义，质量标准设置得再清晰也毫无意义。 （四）信息 环卫服务不涉及高科技，其工作不处于技术可能性的边缘，对专家的需求也并不强烈，因此信息在市场上的流通应该较为顺畅。然而案例中，在街道选择的承包公司中，有些“内部综合素质与管理都不达标”，有些“连环卫的基本要求与作业的操作流程都不知道”，有些“不熟悉街道情况，作业水平非常低”。或许如上文所说，街道有市场选择不多的无奈，但事前的培训完全可以减轻或者避免某些技术上的问题，如作业流程不清、街况地貌不熟悉等。所以说，管理人员对信息的视而不见或不加处理，才是导致承包公司不够规范、服务效果不理想的影响因素之一。 （五）内部性 内部性使得管理人员集中力量搞政治支持建设，而非管理各种项目。上级领导与下级事务人员的沟通不畅，会给合同外包的管理带来不良的后果。在本案例中，表面上看起来也是如此：2008年承包期到期之后，街道由于忙于应付“创建全国卫生文明城市”，没有时间完善标书以及举办公开招标活动，回到“管干一体”的模式。实则不然，创卫只是压死骆驼的最后一根稻草。如果前期的市场培育、承包商选择、合同管理都没有问题，下一承包期的招标活动不会如此困难。即使招标活动有所耽搁，街道也不会做出收回承包的决定。创卫活动也只是为回到“管干一体”的传统模式提供了一个契机。内部性虽然存在，但也不足以扭转环卫服务市场化的趋势。 四、结论 通过上文的案例分析，基本可以得出以下结论： 首先，“逆市场化”现象的出现，并不一定是由市场失灵直接引起的。市场失灵包括供给方缺陷和提供方缺陷两个方面。这两个维度相互组合，形成了四种市场失灵的情况。不同的缺陷模式，自然需要不同的措施加以应对。根据广州环卫服务外包的案例分析可以看出，在低供给方缺陷——低需求方缺陷的类型下，市场失灵的情况仍是在可控范围之内。只要政府处理得当，公共服务的外包仍是可以顺利进行的。所以说，市场失灵并不一定必然引起逆市场化，失灵程度的区别会导致公共服务的提供机制不同。 其次，政府的管理缺失，会引起“逆市场化”的产生。在低供给方缺陷——低需求方缺陷的模式下，政府完全可以通过对市场的培育和对合同关系的管理，使得外包合同持续下去。然而，本案例中的街道管理者并没有试图改变市场的状况，只是消极地任由事态恶化，最终导致承包合同的收回。对于市场失灵程度不大的公共服务来说，逆市场化的产生，很可能源于政府管理态度、管理能力和这种新型服务提供机制的不相适应。 再次，政府要做一个“开明的买主”。唐纳德·凯特尔在《权力共享——公共治理与私人市场》一书中，针对政府过度依赖私人市场提出了“做精明的买主”的观点。他认为合同不能管理自己，在市场存在缺陷时，政府要对这种合同关系进行管理。对于这种情况，即在合同关系中，市场力量还不够强大的时候，本文认为管理者需要做一个“开明的买主”。除了要具有“开明的买主”所需要的掌控意识外，还需要不完善的市场进行支持和指导，从而促进合同关系的良性发展。要成为一个“开明的买主”，政府需要加大对社会组织的扶持力度，积极培育购买服务的市场;构建公共服务的责任机制，引入服务购买问责制度;高度重视公共服务合同管理，提高服务合同监管能力;洞悉公共服务购买市场行情，合同关系的构建;加强组织的学习能力建设，促进组织的沟通力和回应性。 最后，需要强调的是，本文的目的不在于否定服务外包逆流的合理性，但如同要理性对待市场化热潮一样，我们同样需谨慎处理外包过程中遇到的困难。具体问题具体分析，一遇挫折就全盘否定不是管理者所该持有的管理态度。广州市环卫合同外包逆流案例，虽不能代表全国乃至世界的情况，却足以证明，逆市场化的现象未必就是市场失灵直接引起的，反而可能源自政府本身的管理问题。另外，本文只讨论了市场失灵四种模式中的一种情况，而其他三种的模式，公共服务的提供机制应该如何，政府的管理能力的作用有多大，政府又该具备怎样的管理能力，这些问题有待以后的研究。 注释： ① 黄锦荣，叶林.《公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例》，载于《公共行政评论》，2011（5）. ② Florencio Lopez-de-Silane， Andrei Shleifer， Robert W. Vishny， “Privatization in the United States” Rand Journal of Economics， Vol.28， No.3， 1997. ③ Amir Hefetz， Mildred E. Warner， “Privatization and Its Reverse： Explaining the Dynamics of the Government Contracting Process” Journal of Public Administration Research and Theory， Vol.14， No.2， 2004. ④ Mildred E. Warner， “Revesving privatization， rebalancing government reform： Markets， deliberation and planning” Policy and Society， Vol.27， No.2， November 2008. ⑤ 储亚萍.《公共服务中的“逆向合同承包”及应对策略——以社区卫生服务为例》，载于《理论探索》，2013（5）. ⑥ 黄锦荣，叶林.《公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例》，载于《公共行政评论》，2011（5）. ⑦ [美]唐纳德·凯特尔.《权力共享——公共治理与私人市场》，北京：北京大学出版社，2009，25. ⑧ [美]唐纳德·凯特尔.《权力共享——公共治理与私人市场》，北京：北京大学出版社，2009，29. ⑨ 黄锦荣，叶林.《公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例》，载于《公共行政评论》，2011（5）. ⑩ 黄锦荣，叶林.《公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例》，载于《公共行政评论》，2011（5）. |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。