| 标题 | 衡阳市推进权利清单制度建设的实践与思考 |
| 范文 | 谭焱恒 摘要：权力清单制度建设是李克强总理推进三张清单制度建设的第一张清单。没有权力清单制度的完成，也就不会有后面两张清单的完成，权力清单是整个三张清单制度建设的核心和根本，是实现市场在资源配置当中起决定性作用的前提，其重要性不言而喻。本文就衡阳市推进权力清单制度建设的现状，以及存在的问题为出发点，并在分析问题的基础上，提出推进权利清单制度建设的策略以期为衡阳市推进权力清单制度建设提供一些浅薄的意见。 关键词：权力清单 存在的问题 建议 权力清单制度建设既是一个“改革法案”，也是一个“阳光法案”，是对各级政府及其部门所行使的权力进行全面梳理，依法界定政府部门的职权与职责，然后将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举、图解，并公之于众的办法和举措。权力清单不是目的，而是手段。权力清单与责任清单、负面清单“三张清单”浑然一体，可以极大地方便企业与民众，激励创新，防止腐败，促进经济发展和社会进步，达到实现政府转变职能、简政放权的目标。 一、衡阳市权力清单制度建设现状 自党的十八届三中、四中全会做出决定之后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，权力清单工作陆续在全国铺开。湖南省已经通过省政府工作部门权力清单、责任清单，外商投资准入负面清单和省政府核准的投资项目目录，并决定于今年的2月1号公布实施。衡阳市积极贯彻党的十八届三中、四中全会精神，按照省委、省政府的要求，把权力清单建设工作摆在突出位置。自2015年元月开始，全面启动权力清单制度建设，按照“清单之外无权力、目录之外无审批、法无授权不可为、法已授权必须为”的目标要求，全面梳理整合行政权力，做到“应清尽清、应放尽放”，坚持权责法定、简政放权、便民高效的原则，全市对59个市直单位涉及的10类职权进行全面梳理并由市编办、法制办、政务中心分别牵头负责权力清单、责任清单和流程清单。目前，已经完成清单的整理和编制工作，并对外予以发布。 总体来看，衡阳权力清单的制订与编制具有谋划起点高、推进效率快、精简项目多、创新力度大等特色。 （一）谋划起点高 衡阳市启动工作以来，就以全省领先作为目标，提出要努力建设成为“行政审批项目最少、行政办事效率最高、行政运行成本最低、行政过程最为透明”的城市，高标准、高要求推进权力清单制度建设。我市紧盯国内发达地区，组织相关部门人员到起步早、制度建设相对成熟的浙江地区取经学习，两次组织人员去长沙市专题学习职权清理规范工作，认真汲取兄弟市州的经验。 （二）推进效率快 在充分综合省内外先行先试城市的经验基础上，结合衡阳本地实际，制定工作推进方案，起到事半功倍的作用，提高了工作效率。市本级在不到三个月时间，就完成权力清单的“两报两回”，市直涉改部门自核上报，市编办、市法制办对上报内容逐条集中会审，提出初审意见反馈至各单位，各单位第二次报送后再次集中会审进行反馈，最后各单位书面函复进行确认，为后继工作开展奠定了坚实基础。 （三）精简项目多 全市59个涉改单位共自查清理上报行政职权5140项，最终核定为3072项，精简率达40.23%。其中，行政许可205项（衡政发〔2014〕32号确定市本级保留146项、承接省委托下放53项、垂直单位等6项）、行政处罚1870项、行政强制152项、行政征收72项、行政给付28项、行政检查281项、行政确认100项、行政奖励17项、行政裁决6项、其他职权325项、共性权力16项。行政许可项目实行分类管理和流程再造，分为即办件、一审一核件、承诺件，分别确定为一、两三个审批环节，相对应办结时限分别为1、3、10个工作日。审批总时限从3960天缩短到744天，速率提高达81.2%。 （四）创新力度大 衡阳将率先在全省推行“四项一表制”，即将权力清单、责任清单、运行流程及追责进行整合。一张图表明晰各项工作，权责统一、便于监督，有效防止不作为和乱作为的发生。 二、衡阳市权力清单制度建设存在的问题 权力清单制度作为一个新事物，其生存还缺乏成熟的土壤，在我国的普及还需要一个长期的过程，存在的一些问题也不可避免。就衡阳市而言，权力清单制度建设主要有以下问题： （一）依法行政与依单行政存在矛盾 权力清单制度的基本要求是清单之外无权力，不在清单内的权力均不得行使。这样，依清单行政与依法行政就形成了两个标准。如果两个标准相吻合，自然不存在问题，依法行政也更具有操作性。但是，法律法规作为清单设定依据，不可能穷尽一切政府事项，如果存在法定权力不在清单上的情形，则会出现依法行政还是依清单行政的冲突。依法行政并不能简单等同于依清单行政，依法行政是目的，依清单行政只是一种落实手段。实际工作中，很容易出现适用上的迷茫和混乱，出现某些权力有法规上的依据却不在清单上的情形，如行人闯红灯，法律有规定清单未具体列入，实际难操作。存在将依法行政异化为依清单行政的情况，如城乡道路客运成品油价格补助对象确认。兜底条款的设置（其他、和并或），意味着权力清单另设标准或边界仍然模糊错位，必然滋生隐形权力，与依法行政背道而驰。 （二）清单审核确定标准存在差异 查询各地政府公布的清单权力，湖北省4313项，广东广州市4972项，四川成都市7437项，河北邯郸市2272项，浙江富阳市共4825项，北京西城区6636项，浙江义乌市5139项。我国是单一制国家，虽然因行政级别不同，权力数量存在差异，但相同级别的政府及同一部门权力数量应该基本一致。权力数量相差很大，其重要原因是行政权力梳理过程中，依据标准不统一，职权标准不统一，权力类型标准不统一。调研发现，我市各县市区也正在分头清理，即将公布权力清单，各地肯定会存在一些差异。5月22日，衡东县专门召开推行权力清单工作大会，先于市里公布权力清单2618项。在统一依法行政条件下，数量差异过大暴露审核确定标准不一，影响权力清单的公信力和执行力。 （三）清单缺少配套联动机制 此轮推行权力清单制度，我市基本上承袭了省内外先地方“做减法”的模本，三个清单大同小异， 结合衡阳实际的动作不多。清单十分浩繁，令企业、社会、个人等行政相对人眼花缭乱。每个清单自成一体，清权、用权、制权之间尚无相互配合的机制构想，协调领导小组尚未做过深入探讨。权力清单侧重数量“瘦身”，无统一标准，边界模糊，难以穷尽，可能隐含失控权力。责任清单中应履职责与每类行政权力和服务失责无对应，流于职责罗列。流程清单对复杂核准过程规定不细，一些审批时限不科学、不切实际，难于操作。相关各部门对配套联动考量不多，没有出台系列应当迅速跟进的协调配套措施。 （四）监督评价缺少操作性举措 建立权力清单，打破暗箱操作，有助于消除权力寻租空间，实现阳光政务，减少权力腐败。调查发现，相关部门对政绩冲动可能造成越权清单（越位），对利益驱动不正确用权（错位），对部门和个人权力不作为（缺位）需应承担何种责任和后果，无约束性规定。对实施清单制度的内外监督评价机制，缺少深入思考和操作性强的方案，难免令人担心三个清单成为一纸空文，怀疑“两集中两到位”应有的效果。 三、衡阳市进一步推进权利清单制度建设的思考 基于我市的情况，为防止权力清单建设流于形式，可以从以下几个方面下功夫： （一）配套联动三个清单 要建立多联单配套组合的权力清单制度，合力打破暗箱操作，减少腐败。权力清单通过划清政府职权边界，减少和限制政府权力，同时将权力的种类、运行过程公开，确保每个部门及其公职人员明了自己能够行使的权力。通过对公权力的公开，打破权力运行和资源分配中的“黑箱”，消除资源分配中的寻租空间。晒了权力清单之后，需要有真正约束力的责任清单及时跟进落实，让政府部门按照权力清单行使权力。公职人员不按照责任清单履行自己的职责和正确用权，就要根据责任清单的规定，需要承担相应责任。如武汉市制定了“权力行使通用责任规范”和“权力行使责任规范实施细则”，建立信息公开、网上办事、电子监察等各式监督平台，构建了全方位、经常化、立体式问责机制。程序清单以办事指南的形式，明晰权力事项操作流程，在公开、公正和效率上，接受责任清单规定的事后监督和违规处罚。要深入研究认真谋划，如何打破三个清单割裂的格局，建立定期协调联席会，强化三个清单无缝对接、配套联动，杜绝各自为政，避免一晒了之。 （二）动态调整权力清单 根据中办、国办《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21号）要求，“权力清单公布后，要根据法律法规立改废释情况、机构和职能调整情况等，及时调整权力清单，并向社会公布。对权力清单未明确但应由政府管理的事项，政府部门要切实负起责任，需列入权力清单的，按程序办理。”要按照清单制定标准和流程，适时对权力清单定期进行动态调整，打造精简版、升级版，不断减少行政审批事项，降低创业门槛，激发创新活力。重点清理难以穷尽兜底的事项和非行政许可事项，杜绝隐形或变相的权力真空。 （三）规范细化服务流程 要让“有权不能任性”落到实处，就必须将职权事项、职权类别、职责、法律依据、应提交的前置件、表单、职权流程、职权流程传递单、办结时限等内容，以规范图表的形式予以展示、公布，让行政相对人一目了然。要做到用制度约束习惯，用程序规范行为，实现前置件减少、环节减少、时限减少。要细化完善政务服务措施，如探索按领域性质划分公布权力清单，制作便民政务手册，方便对号入座，多层面便民利民惠民。要改善政务服务态度，摒弃衙门作风，变老百姓跑为我为老百姓跑。对需要现场勘查、集体讨论、专家论证、听证等审批事项的承诺件办理，制定前置审批细则，杜绝前台受理、后台流转。 （四）强化监督考评机制 为确保权力清单制度执行到位，做到清单之外无权力，既要发挥法规纪律对失责人员的刚性约束，也要强化行政人员公仆意识和职业道德，发挥内部自我约束的能动性。政府集权力清单制定、实施、监督者于一体，自我约束有局限，更需加强社会、市场、法律等外部监督机制。要实行举报制度，引导群众主动监督三个清单的实施，提升公民监督制约力度。借鉴一些地方将权力清单提交人民代表大会审议后，以地方人大决议形式公布，保证权力清单的合法合规性和稳定性。审改部门要成立专门督查组，定期进行一些明察暗访，委托专业机构对各部门行使权力情况进行民意测评，进行专项考核。法制部门要完善责任清单，突出对权力运行监督的硬约束，将失责追究细化到每个环节和每个岗位。政务服务部门要出台实施系列考评措施，对“两集中两到位”中违规操作的单位及人员，严厉追责。 总之，要通过不懈努力，逐步实现“一套清单管边界，一枚印章管审批，一支队伍管执法，一个部门管市场，一个平台管信用，一个号码管服务”的行政管理体制改革目标，充分释放市场主体活力，全面促进经济社会发展。 参考文献： [1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013. [2] 朱瑜.厘清“权力清单”，推进阳光行政[J].科技与企业，2013（24）：324～324. [3] 陈小雁.晒好权力清单更应晒明责任清单[N].广州日报，2014-03-03. |
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