| 标题 | 政府内部预算控制的设想 |
| 范文 | 刘伟 摘要：自1999年预算改革以来，我国财政在更好地满足人民的需要和提高人民福祉方面得到了长足进步。但随着经济社会的发展，现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题，主要表现首先是预算体系不够完善，预算控制不够严格，预算能力不够强等；其次是作为现代公共预算制度基石的预算控制体系，政府内部的预算控制和立法机构的预算监督仍未完全建立起来，人大的预算监督仍需进一步落实；再次是尽管财政部门在政府内部的重要性正在加强，但它仍然不是一个真正的核心预算机构。这就是说，尽管政府内部的预算控制是预算改革成绩最明显的领域，但这一控制机制仍然未完全建立起来。在本文中，笔者通过对中西国家政府内部预算控制现状及存在的问题的对比，提出了一些设想，希望能起到一些参考作用。 关键词：政府 内部预算 预算控制 现状及问题 中图分类号：F810.3 文献标识码：A 一、西方国家的政府内部预算控制 现代预算制度最早成型于19世纪的欧洲。19世纪之前的欧洲处于“前预算时代”，即没有预算的时代。在这一时期，尽管国家从社会汲取了大量的财政收入，但是整个财政体系效率极其低下，浪费与腐败盛行。财政体系在政府内部缺乏集中统一的财政控制，于是乎，在政府内部，君主缺少有效的手段来约束官员的行为，无法确保表面上忠诚的官员在财政上确实是对他负责的。美国直到20世纪初才建立起全新的现代预算制度，在这之前，由于美国政治文化对集权以及其中可能潜藏的专制一直非常敏感，因此美国人不仅对选举制度情有独钟，而且也比较倾向于强议会的预算模式，并有意识地弱化了政府首脑在预算中的作用。在大多数美国人看来，欧洲的那种强化行政控制的财政预算体制，在民主国家选举制度运转正常的情况下是不需要的。因此，直到20世纪初之前，美国各级政府都没有一个内在一致的预算体系，各级财政都是在一个严重碎片化的、缺乏集中统一控制的预算体系中开展的。 随着欧洲和美国现代预算制度的建立，形成的财政信息有助于实现政治问责，使财政问责与政治问责产生了关联，而垂直的官僚问责、横向问责和社会问责这三种财政问责模式分别是与政府内部的行政控制、立法机构控制和社会控制这三种预算控制机制紧密地联系在一起的，与其他两种财政问责模式相比，官僚问责似乎与公民对政府的控制以及预算民主的关系甚少。然而，要使横向问责和社会问责更加有效，就必须首先在政府内部建立起官僚问责机制。否则，政府就难以作为一个整体而治理，亦不能编制出一个能详述其所有支出成本及其全部活动的预算，而这些恰是立法机构预算监督和公民参与预算的先决条件，因此，他们已意识到建立政府内部预算控制的意义重大。 二、我国政府内部预算控制的现状及问题 从20世纪80年代早期开始的经济改革给我国带来了经济增长的奇迹，随着国家财政汲取能力的提高，国家财政收入也得到了大幅度增长，虽然我国在1994年就通过了第一部预算法律——《预算法》，直至1999年我国才启动了预算改革，建立一个控制导向的公共预算体制。在此之前，即使国家已经变得更加富裕，国家的经济能力仍然比较低，其结果，财政部门不可能像一个核心预算机构那样在政府内部实施集中统一的财政控制。由于财政体系是碎片化、分散的，也缺乏有效的问责机制，因此，到1999年前，尽管国家财政汲取能力大幅提高，但预算能力并未同样得以提高。 1999年，我国启动了预算改革，包括三个主要部分：部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购改革，部門预算改革制定了标准化的预算格式和预算程序，对预算外资金实行“收支两条线”改革，部门预算的编制要求部门细化资金用途，这就使得预算提供详细的能够反映部门活动及其成本的信息，同时也从制度上取消了部门以前享有的资金二次分配权。国库集中收付改革的目标是建立一个集中型的财政管理体制来取代原来过度分散的财政管理体制，建立国库单一账户体系，在预算执行中有效地监控资金的流动，将资金支付集中到财政部门，这就为现金管理奠定了基础。政府采购改革的目标是建立一个竞争性、集中的采购体系来取代原来分散的采购体系，这一改革将原来分散到各个部门的采购活动集中到财政部门，开始使用公平的、竞争性的招投标，开始使用财政直接支付的方式进行资金支付，一定程度上抑制了由于腐败行为造成的财政资金损失。显然地，改革的目的是要在中国建立一个有控制取向的公共预算制度。首先，改革开始将财政部门转变成为一个核心预算机构，由它在政府内部实施集中统一的行政控制。部门预算改革使得财政部门可以在预算编制阶段集中预算权力，而国库集中收付体制改革和政府采购改革则在预算权利环节建立起事前控制，由财政部门监督各个部门的资金汲取和使用，各级政府都开始发展出基本的预算能力。 预算改革以来，尽管取得了许多进步，但是我国仍然处在预算能力发展早期，将一个控制取向的预算体制制度化的工作仍未大功告成。在预算规则和财经纪律被很好地制度化之前，事实上预算改革还面临许多挑战，具体到政府内部预算控制方面，主要有以下几个问题：一是预算碎片化问题仍然存在。在政府内部、预算碎片化问题仍然存在于某些领域，这主要是因为除财政部门以外，其他“准预算机构”（例如：发改委）还有预算分配权。每年一定数量的预算资金继续被“切块”到这些准预算机构，再由它们将这些资金分配到具体的项目，财政部门不能真正地对这部分资金的分配产生影响，同时，预算外资金虽然被整合进部门预算，但财政部门仍然不能做到真正意义上的统筹分配，这些都意味着财政部门目前仍不是一个真正的核心预算机构。二是政策、计划和预算整合不够。只有将政策、计划和预算全面整合起来，政府才能战略性地将资源配置到最关键的政策领域，才能提高资源配置效率。目前，计划和预算的衔接程度至少不是很理想，组织层面上预算过程和计划过程的分离不仅在许多地方导致发改委与财政部门之间的权力冲突，更使得计划和预算在一定程度上脱节。同时，在许多情况下，政策过程和预算过程仍然存在着严重的分离，常常政府会在预算执行过程中制定新的政策，进而导致新的支出，新的预算体制仍不能有效地约束政策制定，导致政策制定后不一定能有效地引导资源的使用，从而弱化了预算作为财经纪律的工具职能。三是预算执行过程中的事前控制不完全。现行的政府部门预算编制方法虽然是“二上二下”法，但有点像为了预算而预算，流于形式，编制结果比较粗糙，可执行性不高。往往一个年度的部门预算更象由政府首脑组织财政及各部门饶合的产物，各个部门常常是先争夺资金额度，然后再去考虑将这些资金用于何处，这就使得各个部门拥有了二次分配权，这样的预算难以称之为真正的预算，没有从现实情况及真正需求出发，不可能发挥出资源配置的最佳效益。政府采购和国库集中支付改革虽然在初期取得比较好的效果，但缺乏一个强有力的预算控制，容易被“钻了空子”，往往使财政部门掉入合谋的“陷阱”，处于“暴风眼”之中。 三、政府内部预算控制的一些设想 一级政府一级预算，政府预算在整个国民经济中可以说类似“方向盘”，很大程度上起到了导向作用。怎样把政府“这只有形的手”和市场“那只无形的手”揉合起来促使资源配置更合理，政府预算起到重要作用，现在我国改革已经进入攻坚期和深水区，“经济基础”决定“上层建筑”，怎样把政府预算这个抓手用好，以适应经济新常态下的生产力和生产关系的调整，从而服务于上层建筑，是各级政府在改革中都需要思索的问题，而政府内部一个行之有效的预算控制是关键。 （一）政府内部职能管理层面的预算控制 1.建立政府内部预算议事制度 建立一个由政府首脑牵头的政府内部预算议事制度，以监察部门、财政部门和审计部门为主要框架，具体到项目时，相关部门人员、相关专业人员及相关社会人士可以参加，建立起操作性强的议事制度和议事规则，确保预算控制力。 2.强化财政部门的核心预算机构地位 一方面强化财政部门在政府预算中作为核心预算机构的职能，授予财政部门预算控制中的否决权，把重心放在参与和控制政府预算全过程，监管预算资金的全流程，另一方面弱化财政部门的资金分配职能，并与之相适应，重新规划设置财政部门的内设机构，从重分配转变成重控制、重监管。 3.突出监察部门的日常督查作用 成立以监察部门牵头，政府督查部门及财政内设监督部门为成员的政府内部预算督查工作小组，根据全年预算内容编制月、季、半年及全年的督查计划，并建立起可行的奖惩问责机制。 4.发挥审计部门的监督评价职能 对于预算督查工作小组存疑的预算项目及资金，发挥审计部门的专业能力，并全面开展预算绩效评价，财政部门可把审计结果作为当年度或下年度的预算调整依据，形成倒逼机制。 5.组成各单位的部门预算工作班子 单位部门预算不只是一个“一把手”和财务人员参与的工作，而是一个全单位所有部门都要参与的工作，只有沟通顺畅、配合得力，才能编制出好的单位部门预算，所有预算数据必须能够分解并落实到责任人，才能做到有效控制。 （二）政府內部业务操作层面的预算控制 1.打通政策、计划和预算的横向通道 建立完善的沟通协调机制使计划和预算相配套并跟着政策走，实行以“零基预算”为基础，“滚动预算”为辅助的预算编制方法，以强化预算作为财经纪律的工作职能，将资源配置到关键的政策领域，达到提高资源配置的效率的目的。 2.建设好预算管理信息化平台 整合财政部门内部的信息系统使各部门的信息系统相连接，组成政府内部的预算大数据库，让实操人员快速完成数据的采集和比对工作，也使决策者能得到全面准确的数据信息，减少预算编制过程中人为或者非人为的数据失真。 3.建设好项目库和专家库 一个真实可靠的项目数据库是预算编制是否精准的关键，也让临时抱佛脚成为不可能，做到先有项目才有预算。而一个专业能力精湛的专家库是预算编制方向正确的保障，也使第三方立场得到集中体现，并能适时起到纠偏的作用。 4.建立政府预算全过程公示制度 做一个阳光政府，主动接受人民群众的监督，不仅公开收支预决算，还要把不涉密的预算编制、执行、决算全部公开，充分尊重民众的知情权，让多花或者不花预算成为不可以。 5.建立民意沟通渠道 编制部门预算时各部门单位要在政策、法律法规允许范围内从实际情况出发，以发布征求意见建议公告或者召开座谈会等形式多征求受众、服务对象及相关人士的意见建议，做到符合大多数利益。 总之，一个高效廉洁的政府需要建立一个现代公共财政制度，而政府内部预算控制成为不可或缺的一个部分，尽可能的减少财政资金的挪用、浪费及贪腐，也使各种各样的不负责的财政行为不复存在。随着政府内部预算控制能力增强，能使政府预算从虚变实，也使得国家治理朝着更加理性和负责的方向迈进。 参考文献 [1] 马骏.治国与理财- -公共预算与国家建设[M].北京：三联书店，2011. |
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