| 标题 | 论风险管理中的管理主义与宪政主义 |
| 范文 | 林鹏 【摘 要】 管理主义与宪政主义之间的争论是公共管理中的一个核心问题，在风险管理中主要体现为科学路径与民主路径之间的分歧，具体表现为认知上的理性与感性之争，主体上的专家与公众之争，形式上的专家决断与公众参与之争。为了实现有效的风险管理，必须努力寻求管理主义与宪政主义、科学路径与民主路径之间的有效融合。 【关键词】 风险管理 管理主义 宪政主义 科学 民主 【中图分类号】C93- 06 【文献标识码】A 一、永动的钟摆：管理主义与宪政主义 公共管理学作为社会科学中较为年轻的一门学科，自诞生至今已逾百年。在这一百多年的发展历程中，公共管理学为了适应快速变革的社会发展，解决人类社会出现的复杂问题，不断地充实和丰富自己的研究内容，吸收和借鉴新的研究方法，建构和完善新的分析框架。国内有些学者认为：在公共管理学的发展进程中，先后形成了宪政主义、政策主义、管理主义等不同的思想取向。但回顾公共管理发展的各个阶段，管理主义与宪政主义取向是其中两种最本质、最主要的倾向。赫伯特·考夫曼用周期理论来对此进行解释。他认为，公共行政所追求的价值取向，就像是一个不断来回摆动的钟摆：一端关注经济、高效与良好管理等价值，另一端则是最终回应性（尤指政治意义上的回应性）[1]。 从历史演进的视角来看，在学者传承上，宪政主义缘起于崇尚反联邦主义的杰弗逊，中经沃尔多、弗雷德里克森、奥斯特洛姆，至登哈特；而管理主义的思想脉络可追溯至汉密尔顿起，后经威尔逊、古利克、西蒙的传承，至奥斯本、盖布勒。在理论划分上，管理主义范式包括传统公共行政、行为主义行政学与新公共管理，而宪政主义范式则涵盖新公共行政学、新公共服务等。 从核心内容的视角来看，宪政主义是以宪法或一系列法律为标准，对政府的权力进行有效的限制和制约，以保障人权的一套理念形态和制度形态。它往往以实现民主政治为己任，注重建构可行性的民主程序、设立公民参与的原则，关注社会平等、公正、民主、政治回应性等价值，核心在于实现各种制约条件下的均衡[2]。管理主义则关注效率、经济与效果等价值，追求工具理性主义，希望运用实证分析、经验观察等手段得出价值中立的科学结论，通过改进管理技术、革新技术方法来提高行政效率。在这种理念的指导下，公共行政研究主要集中在科学管理、组织结构和行政改革等问题。 总而言之，管理主义与宪政主义两大范式之争源自于公共管理问题的复杂性，表达了公共管理对于价值与效率的权衡与选择。 二、公共管理中的非常态：以风险为对象的管理 风险古已有之，是人类生存和发展的伴随物。千百年来，地震、洪水、干旱等自然灾害与瘟疫、饥荒、战争等社会风险相互交织始终伴随着人类的历史的发展，给人们的生活带来极大的威胁。近代以来，伴随工业化的进一步发展和科技的提升，风险的概念和内涵也在不断发生着演变[3]。德国社会学家乌尔里希·贝克指出，“当现代性与工业化的负面后果不再局限于具体的某些群体而是侵袭到每个人之时，当关键问题由阶级地位的分配变成风险位置的分配之时，我们就已经或正在进入一个新的时代——一个新的风险社会的时代[4]”。 1. 风险：高度不确定性 风险是指特定时间内发生某种危害的可能性。在风险管理的理念兴起之前，公共安全管理都是以“危险”的概念为核心。与风险管理相较，危险管理要求政府在采取相关措施之前，应当尽可能对危险的状态做充分的分析和诊断，通过认定的事实，结合相关的经验，对未来事态的发展做出具有一定把握的预测，然后尽量采取适当措施阻断或者降低危险状态。换言之，政府应在对危害可能性的预测达到一定确定程度时，方可采取行动，但是对于当预测没有达到确定程度时，政府应当如何行事，危险防卫理念未能给予回答。 危险管理的漏洞在传统社会中，尚不明显，但是在风险规模、范围、程度都不断加深的风险社会中，以“危险”的确定作为政府干预的起点的危险防卫，由于过于束缚政府的行动，将愈发难以有效维护社会公共安全，满足公众对于现实安全日益提高的心理需求。于是，政府干预的边界逐渐前移至“危险”的前端，“风险”取代“危险”成为政府权力行使的缘起所在。 2. 风险管理：面向未知而决策 传统的公共管理活动主要是被动反应式的，其目标在于维护现有的公共秩序，而风险管理由于管理对象本身是具有高度不确定性的风险，因此它是一种面向未来的管理活动。尽管当前管理者可以通过运用现代科技手段来减少未知的范围，为决策提供依据，但是由于风险本身具有的高度不确定性以及人类认识能力的本质性缺陷，知识与信息不充分的现实矛盾不可能得到完全解决。 三、科学与民主之争：认知、主体与形式 如前所述，宪政主义与管理主义是公共管理理论研究中的两大主流范式，亦是分析公共管理理论的主要研究路径。这架“永动的钟摆”不仅贯穿公共管理的整个历史，更渗透到公共管理中的各个环节，乃至不同形态。在风险管理中，宪政主义与管理主义之争就表现为民主与科学之争，形成了风险管理研究的民主路径与科学路径。 宪政主义与管理主义之争在风险管理中就表现为民主路径与科学路径之争，而具体表现为认知方面的感性与理性之争，主体方面的公众与专家之争，形式方面的公众参与与专家决断之争。 1. 认知之争：理性与感性 科学路径对风险的认知基于有意识的控制和计划。它认为风险是不以人的主观意志为转移的客观存在的不确定性。通过运用规范的定量分析方法，人们能够較为客观地判断风险的严重程度，具有可预测性。由于风险评价仅仅针对风险本事的事实，而无关评价者的价值取向，因而专家之间对于风险严重程度的判断应该是基本相似的，不会存在重大差异。科学路径中，评判风险的严重程度通常是依照死亡分数，即计算特定事件可能导致的死亡人数，与该事件发生的可能性相乘[1]，即公式：风险（R）=损失的程度（H）× 发生的可能性（P）。 与风险管理的科学路径相对应，民主路径认为，人们对风险的认识除了取决于客观上风险概率、损害结果等科学的分析之外，还与文化、习俗、情感、理念等非理性因素有着密切的关系。风险并不能简单的被当作科学上的“事实”，而是一系列价值判断。因此面对风险，民主路径需要考虑的除了累计死亡人数以外，还有：（1）风险的危害本质；（2）风险是否可控；（3）风险是否会导致长期或无法弥补的损失；（4）风险发生的社会条件；（5）风险的分布；（6）风险危及的对象是否会集中到那些“可以识别、无辜的或在传统上就属于弱势者”的身上；（7）风险是否会危及下一代；（8）公众对风险的了解程度；（9）风险将会导致的恐慌及其可被观测到的程度。 2. 主体之争：专家与公众 在科学路径中，风险管理的主体主要是专家，即系统掌握某一方面系统风险知识，能够以科学方法来对风险进行评价、管理、沟通的人。 在民主路径中，风险的主体是公众。但由于公众的利益是多元的，因此究竟谁能够代表“公众”，具体参与到风险管理的决策过程是一个有争议的问题。Thomas O.McGarity将风险管理中的“公众”识别为以下六類：一是与之有利益关联的个体；二是地方性利益团体；三是全国性公益团体；四是受规制企业和行业协会；五是受影响的劳工组织；六是竞争者（即受规制主体或企业的竞争者）。 3. 形式之争：专家决策与公众参与 专家决策与公众参与是科学路径与民主路径在风险管理上的典型形式，但在现实中，绝对的专家决策与公众参与是极少存在的，而是依照两者之间的比例，混合成六种综合形态：一是公众参与范式频谱上的一个极端模式——排他模式，在这种模式下受规制企业及行政机构在相当正式的规制程序中展开他们自己的规制战，而公众被排除在外；二是频谱上的另一个极端模式——抗争模式，这一模式往往是过分严格地使用排他模式的结果，当个人或团体感到被排除在行政决定过程之外或其利益并未得到行政机构充分考虑时，就会利用任何可得机会以任何手段，包括公民不服从（Civil disobedience），来与行政机关对抗；三是对抗模式，所有利害关系人都有权参与决定做出过程，提供事实、证据、观点和论证。每一参与方都可做出自己的论证并努力反驳其他参与者的论点，行政机构假定为中立的决定者，冷静地根据客观标准权衡双方对相关问题的论证；四是适当考虑模式，该模式欢迎所有利害关系方提出观点，且行政机构有义务给予所有相关事实和论点“适当考虑”；五是协调模式，有利害关系的团体的代表们聚在一起，在“协调人”或“促成者”的帮助下，彼此提出事实和论证，并尝试就最终结果达成协议；六是咨询委员会模式，该模式中决策者组建一个专家委员会，专家根据科学规范进行深思熟虑，分析科学报告，争论科学数据的适当解释及推论最终就如何解决问题向决策者提出建议。 四、有效的风险管理：科学与民主的融合 正如我们认为，管理主义与宪政主义之争源自于公共管理的复杂性，其所代表的两种倾向各有优缺，在内容上具有互补性，有效的公共管理应当是寻求两者的“黄金分割点”，实现两者的有机融合。 1. 科学路径与民主路径的缺陷与不足 尽管在风险管理中，科学和理性是必要的，肯定专家的地位和作用也无可厚非。但是，科学不是万能的，专家亦有其局限性。首先，科学理性和专家知识无法解决价值权衡的问题。风险规制的各个阶段均涉及价值判断，不可能做到价值无涉。其次，专家意见本身未必是科学客观的。第一，专家的知识也是有限的。在知识不充分的情况下，专家也不得不依赖直觉，其判断也具有价值取向。第二，专家也有被操纵的可能。如果一项决定被认为是根据科学结论做出的，它意味着决策者只是遵循的事物的本质，他们就可以不承担政策选择事务的责任。因此，必须认清风险规制中科学作用的边界，警惕“专家独裁”。 相对于科学的局限性，民主也并非完美。首先，普通民众对风险的判断是不理性的。这是因为：第一，公众过度依赖不理性的直觉。第二，由于公众获取的信息总是相对不足的，有些与风险有关的信息在传播过程中，容易通过公众的相互讨论而被放大，形成集体恐慌，造成集体非理性。第三，公众缺乏必要的可以知识，往往仅关注于复杂问题的局部，而难以做出客观、全面的判断。其次，过度依赖民主程序，使决策很难摆脱利益群体的影响。布雷耶认为，如果过度依赖民主，不加甄别权衡，屈从于民众的压力或者利益集团的游说，规制机构将难以根据问题的严重性来理性地安排自己的议程和资源。公众和规制机关都进入了一个恶性的循环，这个恶性的循环使得政府对风险的规制从整体上是不理性的。 2. 科学路径与民主路径融合对策 （1）区分价值判断和事实认定，厘清科学和民主发挥优势作用的范围。如前所述，风险管理是融合了科学和民主的活动，而科学和民主又各具优缺，因此应当对风险管理的过程和环境进行识别，针对其具体特征选择科学倾向的策略或民主倾向的策略。首先，在风险管理中，管理目标的确定，包括是否应对某一风险进行管理、某一风险应被置于风险管理日程的何种位置等问题，属于价值判断的范畴，其反映的是“公意”的某种偏好和取向。在一个民主社会中，显然价值合理性应该更加依赖于公众的风险知识，通过公众参与来保证。其次，风险管理还涉及到具体的管理手段的选择问题，其体现的更多是马克思·韦伯的“工具合理性”，即通过实践的途径确认工具（手段）的有用性，从而追求物的最大价值的功效，为人的某种功利的实现服务。显然这主要涉及到事实认定的问题，是一个需要多学科的知识才能完成巨大工程，理应属于科学的范畴。 （2）通过程序设计和机构改革，增强专家的独立性。首先，为了防止专家的意见被决策者或者自身的自身利益和所影响，就必须通过设计完备的程序防止专家被“俘虏”。其一保证参与某项具体事项评估、出具专业意见的专家不能与之有任何利益上的关联，同时专家组应由来自不同专业背景和行业代表的专家组成，确保不同观点之间的竞争，形成尽可能中立、客观的结论；其二参与专家的活动情况应该公开、透明，防止专家意见被人为操作，使得专家意见自始至终处于可观测、可评价和可讨论的状态。其次，推行机构改革，建立能够最大限度发挥科学理性的风险管理机构。该机构应该是：第一，具备较强的专业性，由受过专门的系统的风险知识教育、具有丰富风险管理经验的专家组成；第二，建立一套科学规范的风险管理体系，使风险管理过程理性化；第三，具有跨部门的管辖权，能够协调指挥不同的机关；第四，具有较强的政治独立性，免受各种外部压力的影响。 （3）建立公众参与的基本制度框架，打通公众有效参与的途径。首先，识别并确定风险管理过程涉及或可能涉及的各种利益，重点区别涉及的主要利益者和次要利益者。其次，确定主要利益相关者的代表，提高公众参与的谈判能力和组织化程度。依照公众参与的相关理论，只有那些实现了某种程度上的组织化的利益主体才能对风险管理的过程施加有效的影响，其所具备的风险管理的知识才能进入风险管理机关的决策程序，并最终对政策的结果产生作用。最后，保证风险信息公开，以增强公众风险知识的理性化程度。规范的风险信息公开程序，保障公众享有充分的知情权，是提高公众风险知识的理性化程度，增强其在风险管理谈判中能力的必备条件。 （4）增进风险沟通，促进各方意见充分融合。由于科学路径与民主路径对风险认知的差异性，以及在风险管理中的互补作用，有效的风险沟通对于最终的管理结果具有重要意义。一方面，风险沟通有助于将已获取的风险知识的作用发挥到最大化，帮助公众形成对风险的客观、理性的认知，减少恐慌和非理性，降低自己采取行动消减潜在风险。另一方面，风险沟通可以通过实现专家、公众、行政机关的信息交换，增加风险知识，减少认知偏差，实现对风险事实的有效判断。 参考文献： [1] Kaufman，H.Time，Chance，and Organiza tan：National Selection in a perilous Environ ment.C hatham[J].N .J.C hatham House，1985. [2] 杨宏山.宪政主义、管理主义与政策主义——公共行政研究的几种不同理论范式[J].国家行政学院学报，2004，（1）：28- 32. [3] 李瑞昌.风险、知识与公共决策——西方社会风险规制决策研究[D].上海：复旦大学，2005，（27）. [4] 张文霞，赵延东.风险社会：概念的提出及研究进展[J].科学与社会，2011，（2）. |
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