| 标题 | 论官僚制的实践困境及其反思 |
| 范文 | 怀红 【摘 要】 20世纪70年代以来，伴随着公共管理运动的兴起，官僚制经常性地陷入重重困境 ，各种摈弃和超越官僚制的理论层出不穷，官僚主义和腐败问题日益出现。本文首先简述了官僚制理论，其次论述了官僚制的实践困境，最后在反思官僚制实践困境的基础上，提出进一步完善我国官僚制的建議。 【关键词】 官僚制 实践困境 行政改革 组织管理 组织文化 【中图分类号】D63 【文献标识码】A 我们所处的时代是一个持续地进行行政改革的时代，在行政改革的过程中，一切变革以及建构新的行政体系的努力，都必然包含着对传统的和经典的理论的反思。在考察韦伯的官僚制理论及其实践的诸多矛盾，对于我们的行政改革实践来说，是会有着许多启发意义的。近些年来，在中国的行政改革的过程中，有的人提出，中国需要补上官僚制这一课，也就是说，中国尚未建立起科学化、合理化的官僚制，希望通过揭示韦伯官僚制理论在实践上的困境。 一、韦伯的官僚制理论 德国社会学家马克斯？韦伯（1864—1920）从理论上对长久以来存在于国家政治体系中的官僚制作出了系统的分析和总结，提出了官僚制的概念，阐述官僚制 “合理性”的内涵，并提出了其存在和发展的条件。在韦伯的官僚制理论中，“官僚制”一词剔除了感情色彩，完全是中性的、法理社会的组织形式。在韦伯看来，他所谓的“官僚制”是指一种以集权——统一、分部——分层、命令——服从为特征的组织形态，亦即现代社会承担国家事务管理职能的公共行政组织[1]。韦伯认为在行政组织中“重要的是法令、制度和正式工作职务，而不是个性；是公事公办，而不是个人关系；是技能专长，而不是心血来潮，一时聪明[2]”。 在20世纪初，韦伯的官僚制理论在学术理论研究和组织实践上被大力推崇，官僚制理论经由管理学、社会学、政治学的途径贯穿到各类组织实践中。但是，韦伯所推崇的理性官僚制理论具有片面的形式合理性[3]。公共行政体系是根据一定的法律原则建立起来的组织形式，这个行政体制内最基本的要素是行政人员或作为官僚的人，他们不可避免地会有自身的价值观念或受到他人思想意识的影响，在管理实践中都是不合理的。所以，韦伯的官僚制是一个理想型的官僚组织，与现实生活相距较远，伴随着新公共管理运动的兴起，官僚制的缺陷也日益暴露出来。 二、官僚制的实践困境 20世纪70年代以来，随着全球化、市场化、信息化以及知识经济时代的到来，以信息技术为基础的新文明改变了原有的社会政治、经济运行模式，同时也使官僚制自身存在的缺陷以及与时代发展不相适应的问题逐渐显露出来。由此，英国、美国、澳大利亚、新西兰、日本以及欧洲相继掀起了政府管理模式变革的浪潮。自我国改革开放以来，共进行了7次大部制改革，但其总是陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，未能真正达到转变政府职能的效果。究其原因，还在于理性官僚制的行政模式，其在行政实践方面的官僚病态也日益凸现。 1. 官僚制本身包含着官僚主义的致命缺陷 由于官僚组织处于垄断地位，官僚阶层属于特殊利益集团，如果本应作为“人民公仆”的公共行政人员误把自己当作普遍利益的化身，日益形成本位主义和宗派主义的不良官僚主义作风，阻碍官僚组织的健康发展。正如韦伯所言：“当他所行使的权力呈现出来时，君主以为是自己在发号施令，而在这背后，科层部门却能毫无控制、不负责任地享用特权。”[4]可见，这种来源于官僚制自身的顽疾，正是其在实践中产生官僚主义的症结所在。所以说，理性官僚制在一定条件下会产生官僚主义的倾向。 2. 官僚制在一定程度上会滋生腐败 在层级森严、过分理性化的官僚组织中行政权力实则掌控在少数人的手中，等级制在一定程度上会造成领导集权专断，下属迎合奉承。“倘若作为理性经济人的政府行政人员经受不住权力诱惑，过度干预市场经济的资源配置，与此同时权力机关对于政府缺乏监督和制衡，从而更加激发个人私欲的膨胀，成为获取自身利益的途径，各种‘寻租行为也便层出不穷[5]”。 3. 理性化程度不足 以我国为例，我国的官僚体制历史悠久，在封建等级制度和伦理道德体系的影响下，在行政过程中我国的官僚文化重人情、轻规则，缺失理性精神。部分行政组织成员缺乏对法制规范和行政伦理道德的遵从，中央和地方政府各行其事，法制观念淡薄，尤其是依照法律和规则办事的水平有待于提高，更多地倾向于对绝对权威的服从。 4. 超越官僚制的浪潮 20世纪70年代末80年代初，无论是发达国家还是发展中国家都面临着社会变革的压力：财政危机、社会失业率居高不下、民众对政府极为不满，这一切都使得高度集权、自上而下等级严明的官僚制无法适应社会变革和创新的需求。西方国家在公共选择、公共管理等理论的指导下，掀起了一场对政府职能重新定位的“摒弃官僚制”的改革浪潮，对传统的理性官僚制进行了深刻的抨击，重塑政府成为世界各国普遍接受的模式。学者麦克尔？巴泽雷认为：新公共管理运动中所提出的新的行政范式与官僚制范式之间的关系，我们可以视之为“大家庭的一代，尽管一代中的成员不是享有平等的地位，但它们之间也并不是等级关系[6]”。 总而言之，官僚制无论在理论层面还是实践层面都是一个矛盾的统一体：一方面，官僚制通过层级节制的权利体系实现组织的沟通交流，但却使组织内部交流、沟通受制于上级的权威，使组织陷于僵化。另一方面，官僚制强调制度化、正式化，实际上易造成组织成员墨守陈规和拘泥于教条，使人的个性受到扭曲，使得官僚制条件下的每一个人逐渐变得自私、被动不知变通的“组织人”[7]。 三、完善我国官僚制的对策 我国的官僚体制并没有经历西方国家官僚制的完全发展阶段，而是在传统的东方官僚制的统治下缓慢的发展[8]。如今，当我们重新审视我国的官僚制时，发现我国的官僚制并不完善，它呈现一种扭曲的、不够成熟的状态。因此，我们应该不断探索完善我国官僚制的对策，完善现代理性官僚制要以理想的官僚组织模式的各类标准作为考核指标，应主要做好以下几方面工作： 1. 精简机构，实现政府组织结构扁平化 我们完全可以凭借日益进步的信息技术的支持，削减负责信息上传下达的中层管理机构和人员，重新调整组织结构，减少管理層次，扩大管理幅度，从而减少部门林立所带来的弊端，并缩短高层管理人员与基层员工的距离。重新划分和整合政府各级职能部门，设立专门负责决策、执行、监督的技术部门和管理政府事务的综合管理部门，并将决策权更多地赋予与民众距离最近的基层部门和行政人员。 2. 重视法理精神与非理性因素的双重作用 我国的行政组织应当走向法制化、效率化、科学化、民主化的发展道路。官僚组织应当严格按照法律制度和行政法规办事。同时应关注理想型官僚制中的非理性因素，正式其非人格化的特征。事实上，官员们在行政组织中并非能够完全作为无个性的角色而工作，在尊重官僚组织正式规章制度的基础上合理看待人情关系，培养行政人员的道德自律意识，应将行政人员的理性因素与非理性情感有机结合，才能使行政组织成员的价值取向趋于规范化和理性化。 3. 加强非正式组织管理与引导 正视非正式组织的存在，官僚制中的成员与其他社会组织中的成员一样，他们经受文化的熏陶，有自己的利益、偏见和畏惧，并与其他组织成员产生共同的感情，如果能够对非正式组织成员的个体行为加以支持和正确的引导，给予行政组织成员情感交流、信息沟通的空间，有利于从整体上调动组织成员的工作积极性和主动性，强化组织的凝聚力，为组织的发展提供有力的保证。 4. 重塑官僚制的新型组织文化 在官僚制下的公共行政人员在一定程度上具有按部就班、胆小怕事、循规蹈矩的行为倾向。要想突破官僚制，必须改善自我保护、相互推诿、缺乏创新的组织文化氛围[9]。因此重塑组织文化，创造以顾客为导向的服务型组织文化，对于完善我国官僚制至关重要。通过把私营部门的顾客导向和服务意识的引入官僚体制的管理方法中，通过让行政人员树立以民为本的理念并开展部门绩效评估，形成竞争、激励机制，并且增加对行政人员教育和培训的投入，定期的团队学习、合作，让行政人员参与制定理想官僚制组织的愿景、目标，凝聚行政人员的团队意识。 随着公众对政府期望值的不断提高以及政治过程和公共问题的日益复杂化，系统考察我国的官僚制便会逐渐意识到我国官僚制“发育不足”的问题。因此，我们应该清楚地认识完善我国官僚制对我国行政改革的重要意义，我国官僚制的完善应该建立起以法治、理性、专业观念为核心的官僚组织文化，应该坚持高效、民主、廉洁、创新的执政方式。如果我们能在此方面认真探究和思考，拓展一条我国官僚体制合理发展的新空间，找到一条具有中国特色的行政制度建构模式。 参考文献： [1] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2013：75. [2] [美]丹尼尔.雷恩.管理思想的演变[M].北京：中国社会科学出版社，2009：309. [3] 竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡：对西方公共行政改革的一种解读[J].北京：中国行政管理，2010，（4）：48. [4] 马克思？韦伯.中国的宗教：儒教与道教[M].南宁：广西师范大学出版社，2010：226. [5] 马克斯？韦伯.经济与社会（上下卷）[M].北京：商务印书馆，1997：789. [6] 麦克尔？巴泽雷.突破官僚制：政府管理的新愿景[M].北京：中国人民大学出版社，2002：131. [7] 张康之.论官僚制的实践困境[J].政治学研究，2001，（6）：5- 7. [8] 徐焕阳.理想型官僚制的二重性[D].杭州：浙江大学，2012：25- 28. [9] 张康之.超越官僚制：行政改革的方向[J].求索，2001，（6）：6. |
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