| 标题 | 浅析集体建设用地上房屋买卖的政策支持 |
| 范文 | 顾春玲 王跃祖 摘要：土地，既是我们赖以生存的资源，更是经济发展的重要资本，这一点在我国的集体土地上体现的更为明确。土地资本化的一个重要途径是通过房屋买卖实现的，但是由于我国集体土地流转存在上位法缺失，造成集体建设用地上房屋买卖没有相应的政策法规支持，私下交易缺乏管理及权益保护，一定程度的影响了集体土地资本化。且我们认为小产权房完全具备作为城市保障性住房的可能，必要的政策支持将使农民和城市居民都受益。本文将针对这一问题进行简要分析，提出对策和建议。 关键词：国土资源管理 集体建设用地 房屋买卖 政策 一、概述 集体建设用地上房屋可分为住宅与非住宅两部分。关于住宅，随着城市化进程的不断推动，大量农村劳动力涌入城市，农村空余房屋不断增加。另外，随着农村经济组织发展，很多农村经济组织利用全村人口的全部宅基地进行规模建设，形成居住小区，各家各户拥有的房屋面积远超居住需求。这两个因素共同推动了集体建设用地上空闲住宅越来越多；关于非住宅，随着我国经济不断发展，原农村经济组织自行组织的小规模生产（乡镇企业）不再适应越来越激烈的竞争，农村经济组织不得不引入合作者，引入技术和资金增强竞争力，或者彻底退出经营，通过组织工业园等方式实现获利。本文将重点研究集体建设用地上住宅（小产权房）买卖问题。 随着上述变化的发生，集体建设用地上房屋买卖成为必然。然而根据现行的《土地管理法》等法律法规规定，集体土地必须在征为国有后方可出让，这就使得集体建设用地上房屋转让成为非法，买卖合同为无效合同。 现实的需求与法律的缺失就造成了集体建设用地上房屋买卖市场一片混乱，纠纷频出。集体经济组织和房屋购买者的利益都受到了损害，购买者的信心下降，市场逐渐萎缩。农民失去了一条合法的经济来源，住房保障失去了一个可以利用的杠杆，经济发展失去了一个充满活力的组成部分。 反观宪法第十条规定：“土地使用权可以依据法律的规定进行转让。”那么国有土地使用权转让已有章可循，我们为什么不能立法给集体土地使用权转让以一定之规。 二、目前的相关法律规定 《中华人民共和国宪法》第八条中明文规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”。在宪法的第十条中也清楚的写着：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”而《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。” 根据以上法律规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房也是可以进行交易的。正是因为政策法律规定中存在很多模糊不清的地方，才导致了各地小产权房建设的泛滥，在合法与非法之间给小产权房留下了一个擦边球的空间。 三、农村集体土地流转主要模式 多年来，集体土地流转是困扰农村经济的一大瓶颈，各地在中央或地方政府的支持下不断的摸索改革的方向，那么我们看看一些具体的实践情况[1]： 1.以农民集体建设用地使用权流转为特征的芜湖模式 1999年底，安徽省芜湖市被国土资源部确定为农村集体建设用地流转的试点市。具体实施方案的核心是，村集体拥有的土地所有权不发生变化，由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方，按若干程序和条件与村集体签订协议，取得农民集体所有的土地的使用权，乡镇建设投资有限公司再按照需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权，在转让、租赁、作价入股等形式的流转行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。土地收益金由县、乡、村集体按照1∶4∶5三级分成。 在芜湖模式中，各乡镇既是土地流转的组织者，又作为中介人具体参与到流转之中，村民处于比较被动的地位。 2.以集资办社为特征的昆山模式 昆山模式的做法是，首先，村集体通过复垦等方式获得一些非农建设用地的“额度”，然后向本村农户“招标”，由农户和农户入股成立的合作经济组织在村里的建设用地上建造标准厂房、打工楼、店面房、农贸市场等出租，租金年底分红。土地股权在30年承包期内可以继承、馈赠，经合作社和村委会同意也可以转让。“昆山模式”下的非农用途的土地转让权，主要通过集体与农户的合约直接界定给农户或农民的合作组织，不再完全归集体所有，原有的仅限于农业用途的土地，也转换为非农用途的土地。 3.以农地直接入市为特征的广东模式 2003年，广东省发布《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，试行农村集体建设用地使用权流转。2005年10月1日，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，明确规定广东省内的集体建设用地可以直接进入市场交易，自由出让、转让、出租和抵押，与国有土地“同地、同价、同权”，并要求农村集体建设用地流转的收益50%以上要用于农民的社会保障。这是农地第一次赢得合法直接入市的权利，从此打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，征地制与农地直接入市并存，由此被有关专家称作“农地直接入市”。 4.以宅基地换房为特征的天津模式 从2005年下半年开始，天津在“十二镇五村”开展试点，推出了以“宅基地换房”来加快小城镇建设的方案，涉及到津郊近18万农民。所谓“宅基地换房”，即农民用自有的宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。之后对原有的村庄建设用地进行复耕，节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。在新的小城镇，除了农民的住宅区外，还规划出一块商务区或经济功能区，用未来这部分土地的出让收入平衡小城镇建设资金和增加就业岗位。 天津模式是目前影响比较大的一种实践探索，2008年3月，天津滨海新区的综改方案获中央批准，而土地制度改革正是其中重要的一块试点内容。北京借鉴天津模式，推行集体土地流转试点工作，以项目包装模式为主，试点区域农民整体拆迁，共同搬进新盖的楼房；农民原居住区域用于耕地保护和适度的商业开发。 四、集体土地上房屋转让纠纷频现 随着集体土地上房屋转让行为增多，而法律规定中存在很多模糊不清的地方，这就导致纠纷频现，以下我们就看看有关案例： 1.案例1 1994年全国各地的画家入驻通州宋庄，逐渐形成全国最大的画家聚集地。但由于房价飞涨等多方面原因，陆续发生卖房农民因反悔卖房起诉画家的案件，至今已经形成13起讨房诉讼。2007年7月，画家李玉兰第一个接到了一审败诉判决书，法院判决合同无效，要求原房主按照评估价给李玉兰9.3万元补偿款，李玉兰于判决生效90日内腾房。李玉兰遂向市二中院上诉。2007年12月，二中院终审首次认定“画家村”农村房屋买卖合同无效，但判决中指出合同无效主要责任在于农民反悔，李玉兰可就赔偿问题另行主张。 2.案例2 2005年12月，某村村民王某在旧村改造中得到2套二居室楼房，并将其中一套卖与其妻同事孙某。王某所在村委会、党支部未做禁止性规定，对王某卖房的事情也表示不予干涉。2006年1月，王某与孙某签订《房屋转让合同》以13.5万元价格将房屋转让给孙某，房款两清。后由于房价一路飙升，2008年4月，王某以国家禁止城市居民购买农民房屋为由，起诉要求法院确认双方签订的房屋转让合同无效。法院审理后认为，公民合法的民事权益受法律保护，王某与孙某签订合同时，已明知该房为小产权房，同时当地村委会并未禁止房屋转让，双方签订协议在资源基础上，并未触犯国家、集体及第三方利益，且房款两清，法院驳回请求。后王某不服，提出上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。 3.案例3 2001年11月北京市通州区村民王某将自家宅基地上建设的8间房屋以5.6万元转让给田女士，田女士及其哥哥2家人搬入上述房屋居住。后由于北京房价飙升，2006年，王某以田女士是城镇居民户口、无权购买农民宅基地房屋为由向法院起诉要求确认双方买卖协议无效。后经法院审理，认为由于田女士为城市户口居民无权购买宅基地，确认买卖协议无效，但田女士提出因卖房人明知房屋为宅基地上所见房屋仍出售提出王某赔偿其缔约过失损失。 最终，田女士退回了房屋得到25万元赔偿，但是由于北京房价飙升，田女士再也无力在北京购房。王某收回了自家宅基地上的房屋，但是25万元的赔偿也让他背上了严重的经济负担。 五、集体土地流转制度存在的问题 层出不穷的纠纷，归根结底是集体土地流转制度存在问题。 1.流转主体存在问题 集体建设用地使用权流转是集体土地使用者之间的交易，无论其采用何种形式，转移的都是土地使用权。在现行土地制度下，集体建设用地使用权与所有权一般都处于分离状态，土地使用权的享有者通常是实际的土地使用者，因此，能够作为集体建设用地使用权流转主体的应该是集体建设用地使用权人和意向土地使用者。[2]但是现实情况中真正的使用权人难以成为集体土地流转的主体。 2.取得收益分配存在问题 目前的集体土地上市流转必须经过征用，这一过程使土地增值收益全部被地方政府取得，而土地征收补偿中的大部分由集体经济组织获得并支配，这就使得分配到农民手中的土地收益十不足一。 3.社会化服务不到位 集体土地流转平台未建立，土地流转信息不畅，造成转入转出两头难，农村土地流转缺乏金融服务支持。 六、集体土地上房屋买卖政策建议 1.政策导向 2013年11月15日，官方公布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）。 根据《决定》所确定的基调——让市场在资源配置中起决定性作用，此次全会在上一届“逐步建立城乡统一的建设用地市场”基础上取消“逐步”。无疑，这显示决策层更加坚定的决心。《决定》指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。习近平就《决定》表示，城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。三中全会召开前夕，“383”方案更是将土地制度改革视为改革三大突破口之一。指出未来土地改革的目标：建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。这给了市场富有想象的预期。与之相应，《决定》提到，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。 2.改革需要注意的问题 （1）农村土地产权制度改革的基本方向 在家庭联产承包责任制基础上，逐步探索农户统一占有土地所有权与使用权的制度，即坚持农户独立自由地占有土地使用权，扩大农户的土地所有权（即占有土地直接产权），探索国家占有土地所有权的权利内容以及执行方式和途径（即占有土地间接产权）从而实现土地自由高效的流转和交易，促进土地资源在市场经济条件下的优化配置，力图达到土地资源配置的帕累托最优。[3] （2）农村土地产权制度改革的基本原则 ①农村土地集体所有制不变的原则 现有的集体土地产权制度实际上承担了农村的社会保障功能，农村土地集体所有制保证集体的每一个成员有田种，有饭吃，是农村社会及整个国家稳定的基本保证。[4] ②同地同权原则 目前，集体土地与国有土地存在同地不同权的问题，这违背了公平公正的社会发展要求，这一问题必须解决，农村土地交易要与城市土地交易无缝衔接。 ③循序渐进因地制宜原则 由于中国地域广阔、地区差异显著，因此农地制度的改革必须考虑到不同地区的实际情况，有重点分层次的推进。[5]目前我国各地均开展了不同模式的探索，我们应该针对不同地区的特点按照试点取得的经验，为发达地区、欠发达地区量身订做不同的改革方案，同时根据改革推进中不断涌现的新问题统筹平衡。 3.关于小产权房政策的一点建议 针对上述小产权房存在的问题、改革的方向及现行法律法规的分析，我们提出一个方式将小产权房与住房保障相联系，解决公平公正问题，同时在全面改革前给农村宅基地上市流转开辟一条可行的道路。 （1）针对存量小产权房 ①人民政府征收。由当地人民政府对已建已卖小产权房实施征收，按照宅基地住宅补偿标准及小产权房历史售价确定补偿价格。 ②对现住户的住房保障等级进行确认。当地人民政府按照现小产权房住户的收入等情况根据当地住房保障政策确认其是否具备购买限价商品房、租赁公共租赁房的资格。 ③确定限价商品房售价及公共租赁房租赁价格。 ④针对具备购买限价商品房、租赁公共租赁房的资格，办理相关手续缴齐费用后取得房屋产权或租赁权。不具备资格的，按照周边一般二手房屋交易价格交纳房款的可获得房屋产权，不愿交纳房款的限期搬离。 （2）针对宅基地上新建房屋 ①由当地人民政府纳入保障房计划供应。 ②保障房申请资格由当地人民政府负责审查。 ③所得收益由集体经济组织统一分配。 参考文献： [1]姜法芹.农村土地流转中的几种典型模式.《经济研究导刊》，2009年，21期 [2]李延荣.集体土地使用权流转中几个值得注意的问题.《法学杂志》，2007，第5期 [3]李全伦.我国农村土地产权关系变迁：基于两权分离理论的解释.《宏观经济研究》，2009年，9期 [4]吴克宁、马素兰.中国农村土地产权制度改革探讨.《中国土地科学》，2005年，04期 [5]陈志刚，曲福田.农地产权制度变迁的绩效分析——对转型期中国农地制度多样化创新的解释.《中国农村观察》，2003年，02期 作者简介： 顾春玲，女，助理工程师，从事土地收购整理相关工作。 |
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