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标题 PPP模式在陕西省的应用与管理研究
范文 田昭+王文娜
摘要：PPP模式在陕经过3年多的发展，初步制定了与PPP运行相关的政策措施，建立了PPP项目库、PPP调度制度及编制了未来三年的运行计划。但PPP模式在运行的过程中，仍然存在着配套政策不健全、融资渠道单一、投资回报机制不确定、退出机制不顺畅的问题。针对此情况，需从完善配套政策，拓宽融资渠道、完善回报机制、规范退出机制的方面着手解决。
关键词：PPP模式 陕西省 应用研究 融资渠道 退出机制
中图分类号：F830.59 文献标识码：A
PPP全称为Public Private Partnership，可翻译为合伙或合营，是指政府为增强公共产品和服务的供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。本质上是一种合作伙伴关系。PPP最早应用于1982年英国的城市公共基础设施建设。我国PPP的应用始于世界银行和亚洲银行将其作为一种新兴的项目融资方式进行引入。自1995年起，在国家计委的主导之下，几个BOT（建设—运营—转让）试点项目相继开展。PPP模式真正兴起于2014年的全国两会，李克强总理在政府工作报告中提出“制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法，为民间资本提供大显身手的舞台”。同年4月，李克强又在国务院会议上提出，为了激发社会资本的参与热情，推动PPP模式的发展，将在公共基础设施建设营运领域首批退出80个示范项目。同年9月，财政部发布了76号文《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，通知表示将在全国范围开展政府和社会资本合作模式项目示范。
1 陕西省PPP模式发展现状
为了响应国家推广PPP模式的政策精神，陕西省从2014年底开始，将180个项目纳入全省PPP项目库，总投资2316亿元。于2015年5月集中发布了首批60个PPP示范项目，总投资1536亿元，涉及交通设施、水利设施、市政设施、公共服务、生态环境等五个领域。投资额及项目数分布图如图1。
在首批公布的60个PPP项目中，有2个项目入选国家发改委示范性PPP项目典型案例，它们分别是陕西省南沟门水利枢纽工程、渭南市天然气利用工程。截至2016年11月底，全省已签约落地项目43个，总投资684亿元，引入社会资本620亿元。
1.1制定与PPP项目相关的政策措施
近年来，根据国家制定的相关政策法规，陕西省委省政府先后出台了一系列有针对性的政策措施，包括《陕西省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（陕政办发〔2014〕107号）、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（陕政办发 〔2015〕81号）、《陕西省政府和社会资本合作（PPP）项目库管理暂行办法》（陕发改投资〔2015〕1430号）、《陕西省人民政府办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》、《陕西省政府和社会资本合作（PPP）项目前期工作补助资金管理暂行办法》（陕发改投资〔2015〕1688号）等，为PPP模式的推广与发展奠定了政策基础。
1.2建立省政府和社会资本合作项目库
为建立项目库，陕西省发改委会同省级行业管理部门及各市（区）发改委，展开项目征集、评估论證、入库管理、协调推进及信息发布等工作。其中陕西省发改委负责全省PPP项目库的统一建设和统筹管理工作。陕西省PPP项目库由三个子库组成，分别是项目基础库、项目意向库及项目执行库。PPP项目的推进采取符合条件的项目首先进入基础库，基础库当中符合一定条件的项目经评估后转入意向库，意向库中符合一定条件的项目经评估后转入执行库。截止到2017年5月9日，全省项目中基础库PPP项目1126项，分布见图2。
1.3建立PPP项目调度制度
首先确立PPP模式优先的项目谋划机制，交通、水利、市政设施，公共服务，生态环境等重点项目，优先考虑采取PPP模式运作。其次建立了项目动态储备管理体系，筛选谋划推出一批具有价值的好项目，全面向社会资本开放，为未来发展提供强有力支撑。建立了全省PPP项目库，面向全省常态化征集PPP项。最后建立了PPP工作督导调度制度，对各县市区、市直部门储备运作项目情况进行调度，定期通报工作落实情况。
1.4编制PPP行动计划
为了使PPP模式得到更好地推广，发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用，陕西省发改委专门印发了《关于做好推广PPP模式有关工作的通知》，通知要求各地市需提出当地推广PPP模式的三年计划以及相关政策措施打算，旨在谋划策划一批未来三年的重大PPP项目。省发改委在此基础上编制了《全省传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019年）》。同时要求各地同步做好2015年以来启动实施PPP项目的补录工作和信息完善。
2 陕西省PPP发展中存在的问题
2.1配套政策不健全
尽管从2014年开始，针对PPP模式的运行制定了相关的政策措施，但从实施角度来看，由于公用事业收费定价实行政府指导价或政府定价，公用事业项目用地不能划拨给私营企业，私营企业向政策性金融机构融资存在制度壁垒等问题突出，要加快推进PPP模式，就必须进一步健全相关配套政策，消除社会资本对PPP项目的犹豫和观望[1]。
2.2融资渠道单一
从目前PPP项目运行融资看，多层次资本融资模式尚未开展，尚未在项目融资上的采用多种融资方式拓宽融资渠道。较常见的PPP项目融资方式包括贷款、债券、股权基金、资产证券化等方式。目前PPP融资主要依靠的仍然是银行信贷。在提供公共产品和服务方面为了确保资产质量，商业银行依靠政府承诺或土地抵押贷款的做法，这很难适应现有的银行贷款审批和风 险控制机制。
2.3投资回报机制不确定
目前，大部分的PPP项目所涉及行业的价格实行政府价格监管，使得价格监管体系尚不完善，价格调整规律性差，公共服务定价机制和财政补贴方式不明确，导致投资回报不确定[2]。项目回报过低会降低社会资本参与积极性，而回报过高则会加重政府和公众的负担。
2.4退出机制不顺畅
PPP项目的合作期限最短一般不能低于10年，最长不超过30年。长周期运行中不确定因素多，难以确保社会资本方的经营方式和经营重点不会调整。投资方不仅要关注投资回报，还要考虑退路。虽然发改委明确提出了要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”。但在实际中，各地在PPP项目的推行中往往重准入保障而轻退出机制，导致社会资本难以以正常的方式退出，而现有的退出政策中，缺乏细化的、规范化的政策，导致PPP项目的退出机制不顺畅。
3 陕西省PPP发展的对策建议
3.1健全政策体系
在推进PPP模式的过程中，政府不但需要财政、税收、银行、国土等多部门的配合，还需要综合配套政策的支持，如财税优惠政策、融资支持政策、资本退出政策、用地招拍挂政策等。特别是PPP模式配套的税收政策，如存量债务置换成PPP项目中的流转税、基础设施和公用事业项目中的税收优惠政策等。因此需要健全政策体系，完善配套政策，确保PPP在运行的过程中能得到有力的保障和支持。
3.2拓宽融资渠道
PPP项目的资金需求有三个特点：社会资本出资比例大、全生命周期融资、全方位融资。这三个特征使PPP项目需要专门的融资咨询机构为其保驾护航。可以通过建立PPP发展基金来拓宽融资渠道。同时对社会开放、给予民间存量资本一个投资通道。PPP发展基金的作用在于，第一，可以充分发挥财政资金的杠杆作用，撬动社会资金支持经济发展；第二，可以充分调动社会资本的优势，释放社会资本的投资潜力，发挥社会资本的创新能力。这将有助于吸引更多的社会资本参加到公共产品和服务的提供行为中来，有利于拓宽融资渠道，形成多元化的投资渠道。
3.3完善回报机制
解決PPP融资难题，须建立完善合理的投资回报机制，提高融资效率。要合理确定价格和收费标准，积极采取股权合作方式，保证社会资本的收益。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益此外，要充分挖掘项目本身的商业价值，社会资本仍然无法获得合理回报时，应适当安排财政补贴，推动项目实施。
3.4规范退出机制
建立多元化、规范化的退出机制，提高PPP项目的流动性，才能增强对社会资本的吸引力。一是可以依托产权股权交易市场，通过资产证券化丰富项目投资的退出渠道。二是可以在PPP项目合作期满后自然退出，社会资本无偿移交至政府制定部门。三是通过股权回购、售后回组、IPO上市、建立PPP交易所等方式拓宽退出的渠道。
参考文献：
[1] 王延武，张大伟，赵鑫.关于加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式的研究——以陕西省铜川市为例[J].中国经贸导刊，2016（18）：39-41.
[2] 王艳辉，曹文莉.PPP模式运用存在问题及对策研究——以西安市为例[J].西部财会，2017（1）：4- 7.
[3] 刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（1）：78- 89.
[4] 董再平.中国PPP模式的内涵、实践和问题分析[J].理论月刊，2017（2）：129- 134.
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更新时间：2025/3/15 15:57:06