| 标题 | “一核多元”模式 化解城市社区“失灵”问题 |
| 范文 | 韩一博 摘要：当前随着中央全面深化改革的深入，政府在不断进行权力下放、逐渐给社区赋权的过程中，城市社区在承接权力时常常出现配置“失灵”的现象。本文通过对近年来我国城市社区治理的四个典型案例进行跨案例分析，归纳出党组织填补社区“真空”、党组织搭建多元参与协商平台、党员“双重身份”合理嵌入社区、服务增强社区党组织合法性等“耦合”方式，最后提出在当前城市社区营造中突出以“社区党建”为核心、鼓励多元参与是完善社区治理、实现居民对社区公共事务自我管理的一种有效路径的思路。 关键词：社区失灵 党建 社区营造 耦合 中图分类号：C916 文献标识码：A 1 绪论 改革开放以来三十余年中国社会转型的总体演变可以用从“单位国家”到“社区国家”的转变来概括。2011年我国的城镇化率首次突破50%大关，达到了51.27%，这标志着中国的社会结构从乡村型开始进入到以城市型社会为主体。与此同时，社区营造方兴未艾，“城市化”带来的城市人口迅速增长增加了城市社区治理的难度。当前随着全面深化改革的深入，政府在不断进行权力下放、逐渐给社区赋权的过程中，城市社区在承接权力时常常出现配置“失灵”的现象。而这些问题的有效解决有赖于建立更加完备的社会治理体系来应对，为促进经济转型和深化经济体制改革提供稳定的社会环境。 2 城市社区“失灵”问题的四种表征 2.1政府权力下放的“社区真空” A社区位于我国改革开放的桥头堡、典型的移民城市，具有开放包容的社区精神，社区居民的公民意识相对强烈。居民参与社区治理的积极性较强，因而催生了大量的社会组织。随着政府不断简政放权，社会组织承担了一部分原本是政府管理的职能，因此A社区面临的关键问题是如何引导社会组织参与社区治理并把握社区发展的方向。 相比而言，B社区是我国经济高速发展的缩影，大量外来人口涌入，成为城市“新市民”。在传统的“社区管理”到“社区治理”转型过程中，持续增长的“新市民”缺乏参与社区管理的渠道，且参与社区治理的“公民意识”薄弱、热情不高、愿望不强等。因此该社区当务之急是构建开放、多元、包容的社区治理平台，建立协商治理的制度体系。 2.2社区参与主体的价值冲突 C社区有大量的“单位大院”，这是计划经济时代的产物，这一阶段的显著特点是实行“议行合一”的基层社会管理体制，各单位“包办”职工、居民的衣食住行，居民有问题首先想到单位。各单位根据其所占用的资源大小掌握社会治理的“话语权”，因而出现单位间的利益博弈。与此同时，社区组织与单位之间也存在类似的博弈。 A社区是我国最早实行市场经济的区域，总部基地、文化创意产业等都是该区重要的“经济增长极”，各类组织也同时积极参与社会治理。由于这些组织性质不同，包括企事业单位、第三部门、社工组织等，在社区治理的过程中，常因为组织的目标各异导致价值冲突。 2.3社區组织的封闭排外现象 C社区聚集的机关部委、大院大所、大单位大公司数量众多，社会资源较为集中。由于历史上“单位制”的惯性，单位资源与社区割裂，许多基础设施和服务只提供给本单位人员。本单位成员立场相似且相互熟知，形成了“利益共同体”。考虑到单位小区自身的维护成本，而忽视了应该承担的社区义务，从而使社区治理和服务的功能很难得到有效发挥。 B社区一方面经济高速发展，另一方面产生了许多资源匮乏的城乡结合区域。根据2015年的该市的一项社会调查显示，外来人口“经常有受歧视排挤”的感受达到72.8%。外来人口的社会关系圈主要为“亲戚”和“自己老乡”，本地社会关系网络不深。新发展的社区成员的异质化不断增加，导致社会融合程度不高，成为社区共治的障碍。 2.4社区治理的合法性问题 社区合作治理需要多方参与，而在有些情况下，多元主体缺乏相互信任、合作的基础以及沟通的平台，各方抱有“排外”甚至“敌视”的态度，使得社区治理的合法性大打折扣。 D社区位于丝绸之路上重要的节点城市，东西方文明在此交汇，这一地区的文化、宗教、民族呈现多元化的特点。该社区属该市中心城区，也是大型国有企业所在地，外来人口众多，维稳形势十分严峻。社区稳定是城市稳定的基础，当地各族人民的生命财产和生产生活面临严重威胁，一度严重损害民族团结，破坏社会稳定。B社区经济发展迅速，吸引了外地务工人员涌入。城郊结合部是城市的边缘地区，又称城乡接合地，由于其区位优势、租屋便宜、生活成本低，聚集了大量外来人口。外来人口虽然增加了地区劳动力、为城市发展注入活力，但同时也带来治安、环境等诸多社会问题。长期以来，该区域的“城郊结合部”通常被视为“脏、乱、差”的代名词，社会矛盾凸显，面临着公共治安的潜在威胁。 3 社区党建与社区营造的“耦合” “耦合涉及的是问题与政策活动家所提出的为人接受的解决办法之间的吻合性”。在我国，社区营造很重要的内容就是党组织建设，社区党建是党的建设的一个重要组成部分。中办、国办转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年颁布）中，对社区党组织的地位就做了明确阐述，“要按照《中国共产党章程》的有关规定，结合党员的分布情况，及时建立健全社区党的组织，开展党的工作。”因而城市基层党组织建设与社区营造在相当程度上存在“耦合关系”。通过这种“耦合关系”，笔者尝试从党组织建设的角度对有效化解城市社区营造中的“失灵”问题给出几种可能性的解决方案，具体如下： 3.1基层党组织填补社区“真空” 党的十八大以来，“简政放权”始终是改革发展的一大高频词。中央权力不断下放到地方、国家权力也逐步向社会转移。而在城市社区，政府放权既面临内部阻力，又面临既定政策执行的考核压力，因而就会出现“政府放权”与“社区掌权”过程的不衔接。 针对社区权力“真空”的问题，经济发达的A社区努力在政府“放权”与社会“掌权”之间达到平衡，厘清政府权责边界，梳理治理主体和组织的正面“职责清单”并向社会公布。在此基础上形成了以“社区党委”为中心的“1+3+N”社区治理模式。在快速发展中产生大量的城乡结合部的B社区，以党的领导为核心，推行社区共治、基层自治，积极探索实践“镇管社区”管理体制。C社区则根据单位资源、社区资源的“一弱一强”的特点，提出了倡导资源共享，打造区域化党建工作平台等举措。 3.2党组织搭建多元参与协商平台 当前参与城市社区治理的主体繁多。李晓壮（2014年）认为，因住房体制改革、住房市场化、尤其是快速城镇化等因素影响，房地产商、物业服务企业、业主委员会、社会组织等城市社区治理新主体不断涌现。史云贵（2013年）认为，当前作为城市社区治理主体的“三驾马车”即居民委员会、业主委员会和物业管理委员会_，在相互博弈的过程中从事社区的管理与服务。 在党组织的引领下，以共同目标、共同需求、共同利益为纽带，多种主体共同参与社区治理。各单位党组织和党员充分发挥各自优势，整合资源，取長补短，互相促进，形成合力。A社区的社区精神开放包容，社会组织活跃，构建了一套多元主体的社区治理体系，治理主体包含居民委员会、社区服务中心、社区工作站、各类社区社会组织和驻区单位等。C社区则在街道与驻区“单位大院”之间搭建了区域化党建、社区事务共商、文体资源共享、便民服务等“四大平台”。以上措施很好地改变了传统社区组织的封闭与排外的特性，从而有效疏通化解社区参与主体间的价值冲突。 3.3党员“双重身份”合理嵌入社区 “嵌入是指个体行为受到其所处的社会结构的限定，这种社会结构决定行为的形式与结果”。党员的嵌入性行为是指党员在进入治理领域之前所处的党组织环境以及对党组织形成依赖性。 在城市中，即使身处同一个街道，一些“看不见”的距离也很难逾越。传统“单位制”小区“条块分割”的惯性、城市本地人口“优越感”、外来人口“熟人社会”的观念、民族排外等都可能导致社区在资源配置方面失效。而党员本身的属性和内在规定性并不因党员进入社区治理领域而改变对其约束。如党员的先锋模范作用、保持先进性、“三个代表”等要求，都依然会影响党员在参与治理时的行动目的、行动逻辑、行动方式和行动结果。这就要求社区党员必须从讲党性、顾大局的高度，积极投身社区建设和社区党建的工作，时时刻刻体现党员的先进性。 3.4服务增强社区党组织合法性 社区党组织的合法性是社区发挥作用的根本前提。新形势下对党的基层组织和党员队伍提高执政能力、保持党的先进性和纯洁性提出新要求、新挑战。社区党组织的合法性不足，会降低社区居民对社区权威的认同和对社区权力的服从，从而在很大程度上制约了社区居民参与社区治理的积极性和创造性。长此以往，就会动摇社区合作治理的根基，引发社区的动荡。 实践中，各地社区党组织通过开展扎实有效的工作和丰富多彩的活动，为社区居民服务。B社区的“镇管社区”探索旨在满足大规模的外地人口迁入和集中居住的服务需求，加强对精神文明建设指导，建设文明和谐社区，具体手段就是构建覆盖各居住区的网络化服务平台等，推动专业服务管理力量下沉。C社区通过打造“一刻钟社区服务圈”示范点、建设“三网融合”信息平台等深化了网格化社会服务管理体系，增强社区居民对党组织的认可度与归属感。D市K区的社区“红细胞”工程，根据该区域的实际情况，通过加强党员的教育管理，组织全体在职党员回居住社区认领服务岗位，着重社会治安综合治理和社区群众的思想政治工作，密切了党群关系，发挥了党员的先锋模范作用，有效维护了社会稳定。 4 结束语 通过跨案例分析表明，各地在围绕党建化解城市社区“失灵”问题上进行了有益探索，积累了宝贵的经验，起到了示范效应。但是各地目前在探索过程中也出现了一些问题，如基层社区党组织权责不对称、缺乏资源整合能力；社区党组织人才资源匮乏；经费短缺、物化投入不足；社区行政负担过重以及相关配套机制不完善等。针对以上案例的分析，在党组织建设的视阈下解决问题的方案思路要点包括：确保党组织在社区治理中的核心地位；社区党建要立足于社区自治；服务是社区党组织的灵魂；重视社区人才的发掘和培育；完善社区党组织的监督保障机制；创新是社区党建持续发展的驱动力。 我国城市社区营造有赖于国家治理模式的合理转变。党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化。国家“十三五”规划纲要进一步提出完善城乡社区治理体制，依法厘清基层政府和社区组织权责边界。当前根据党中央全面深化改革、全面从严治党的战略部署和国务院推进“放管服”的总体要求，社区应主动承接权力、合理配置权力。 综上所述，通过对近年来国内城市社区治理的典型进行跨案例分析，本文认为在当前城市社区营造中突出以“社区党建”为核心、完善多元参与可以有效规避社区营造过程中“失灵”问题的出现，也是完善社区治理、实现居民对社区公共事务自我管理的题中之义和有效路径。 参考文献： [1] 刘建军.社区中国：通过社区巩固国家治理之基[J].上海大学学报（社会科学版），2016（6）：73- 85. [2] 李友梅.我国特大城市基层社会治理创新分析[J].中共中央党校学报，2016（2）：5- 12. [3] （美）萨巴蒂尔编；彭宗超等译.政策过程理论[M].三联出版社，2004.111- 112. [4] 张佳佳.城市社区党组织建设研究[D].南京师范大学硕士学位论文， 2012. [5] 李晓壮.城市社区治理体制改革创新研究——基于北京市中关村街道东升园社区的调查[J].城市发展研究，2015（1）：94- 101. [6] 史云贵.当前我国城市社区治理的现状、问题与若干思考[J].上海行政学院学报，2013（3）：88- 96. [7] 冯猛.城市社区治理的困境及其解决之道——北京东城区6号院的启示[J].甘肃行政学院学报，2013（5）：15- 27. [8] 洪向华.四个全面党员干部读本[M].中共党史出版社，2015.283- 284. [9] 中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].http：// www.scio.gov.cn/ zxbd/ tt/ jd/ Document/1472233/1472233_16. htm.2016- 03- 18. |
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