| 标题 | 我国居住证制度研究述评 |
| 范文 | 黄静+甘念灵 摘要：居住证制度作为我国户籍制度改革的一项制度创新，对保障流动人口享有公共服务权益，实现有效的人口管理具有重要作用，本文以流动人口管理为出发点，对居住证制度相关研究进行梳理，对其中代表性观点进行概括，并结合现有研究的不足，展望今后居住证制度的改革方向。 关键词：流动人口 人口迁移 居住证制度 人口市民化 中图分类号：D631.42 文献标识码：A 2016年，我国城镇化率达到57.35%，全国人户分离的人口2.92亿人，其中流动人口2.45亿人。我国要实现以人口城镇化为核心的新型城镇化，关键在于有效推进流动人口的市民化。2010年，国务院在《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中，首次提出在全国范围内实行居住证制度。国务院出台《居住证暂行条例》于2016年起正式实施。《居住证暂行条例》将就业情况，住房条件和教育程度作为申领居住证的条件，符合规定条件之一的流动人口，有权利申请常住地居住证。《条例》还规定居住证持有者享有就业，社会保险，住房等相关福利以及教育、医疗卫生、文化体育等基本公共服务，并积极创造条件扩大服务范围、提高服务标准。因此，在户籍制度改革和流动人口市民化背景下，近年来关于居住证制度实施效果的研究增多，本文主要通过对居住证制度相关研究进行梳理，总结研究现状，指出现有研究的不足及未来的研究方向。 1 居住证制度的概念及意义 威廉·配第是西方早期人口迁移理论研究的奠基人，他在《政治算术》中所提出比较利益的存在是促使社会劳动力由农业部门向工业部门和商业部门流动的原因的思想。20世纪50年代初威廉·阿瑟·刘易斯（William Arthur Lewis）在《劳动力无限供给下的经济发展》中提出“二元经济结构”理论，指出发展中国家的农村劳动力转移实际就是劳动力从传统农业部门向现代工业部门转移的过程。20世纪50年代末，唐纳德.博格（D.J.Bague）认为流出地的“推力”和流入地的“拉力”是促使人口流动的共同因素，但城乡间劳动生产率的差异并未纳入考虑。1966年，E.S.Lee在《人口迁移理论》中进一步指出人口流动除了受推力拉力的影响之外，还受中间障碍因素和个人因素的影响。尤其户籍制度、土地制度和就业制度等中间障碍对中国城乡间人口流动具有重要影响。到了21世纪，罗伯特.卢卡斯（Robert E. Lucas）指出基于我国城乡二元户籍制度，户口随迁与否成为区分迁移或流动人口的重要标志。 国内学者大都倾向于以人户分离或长久居住地是否改变作为流动人口的标志。段成荣、孙玉晶（2006）指出，人口迁移是指改变户籍地的人口移动，人口流动是指并未改变户籍地的人口移动，相应的将发生这两种行为的人口称之为迁移人口和流动人口。基于流动人口的流动特性，国内诸多学者对流动人口的空间分布进行研究。王桂新、潘泽瀚（2013）研究发现，我国流动人口分布以省内为主、省际为辅，其中省内流动主要出现在人口大省，省际流动的迁入地以经济发展水平较高的东部省份为主。劳昕、沈体雁（2015）基于人口普查数据的研究发现，人口流动的方向仍然是从中西部地区向东部沿海地区聚集，沿海经济发达区域代表城市始终是跨省人口流动的主要流入中心，吸引核心区逐渐由珠三角地区向长三角、京津冀地区移动。戚伟、刘盛和（2017）根据第六次人口普查数据，分析指出中国户籍人口城镇化率显著滞后于常住人口城镇化率，流动人口主要在沿海城市群地区以及中西部省会或首府等大城市高度集聚。 在以人口城镇化为核心的新型城镇化建设中，实现流动人口的有效管理显得尤为重要，国内不少学者对我国流动人口的管理措施进行研究。陈菊红（2014）归纳揭示了流动人口实施自我管理的组织机制、动员机制和资源整合机制，并针对自我管理的发展困境从政府流动人口管理和流动人口自我组织工作改进的角度提出了具有操作性的建议。江立华、张红霞（2015）指出应以中国社会治理的转型为方向构建流动人口秩序，以其群体特征为基础，依托流动人口的权利保障、服务供给等手段，构建流动人口的综合治理体系。从长期来看，实现公共服务均等化是解决流动人口问题的根本出路，建立健全流动人口的医疗、养老、教育等保障制度，逐步缩小城乡之间、不同城市之间的发展差距，引导流动人口就近转移。汪波（2017）以北京市为考察对象，提出流动人口管理政策的优化路径：政策理念由“外疏—严管”转向“外疏—严管—服务”；引入大数据与互联网，形成互联网+流动人口管理体系，推行IC卡居住证；加快构建基于网格的网络化治理结构。 2 居住证制度的功能作用 王阳（2014）认为居住证制度是顺应流动人口发展新形势下，一些城市创新流动人口服务和管理制度而实施的一项人口登记管理模式，也是推动实现城镇基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展的重要手段。刘丽（2015）指出居住证具有人口全覆盖、功能多样化、管理属地化、手段信息化、待遇差别化等特征。姚先国（2015）认为居住证消除暂住证隐含的身份歧视的同时，仍承载着基本公共服务供给和流动人口有效管理的双重功能。 现有文献对居住证制度的判断集中在两个方面：第一，居住证是流动人口享有城镇基本公共服务的证明。叶继红（2009）指出，非本地户籍人口可以通过居住证制度享有当地的基本公共服务，这也将流动人口积极申领居住证。赵德余（2010）认为居住证制度不仅在城市户籍居民与非城市户籍流动人口之间造就了准户籍居民群体，并且指出临时居住证持有者、正式居住证持有者以及无居住证者不同群体或阶层享有的社会福利存在差异。李晓壮（2016）研究发现北京市居住证政策相对而言具有普惠性质，能够保障包含居住证持有者在内的常住人口基本公共服务全覆盖的底线公平。第二，居住证是完成户籍管理制度改革的过渡方式。谢宝富（2014）認为居住证积分制将条件管理变为积分管理，肯定持证人在该城市的贡献及留城能力，通过层级积分实现公共服务的梯级化。陆杰华（2015）也指出居住证制度的实施是实现公共服务均等化、完成户籍制度改革的桥梁，是扩大城镇基本公共服务覆盖面，由户籍人口向常住人口扩展的重要手段，能够有效推进我国户籍制度改革。 3 居住证制度存在的问题及优化路径 3.1居住证制度存在的问题 我国居住证制度实施以来，在推进流动人口市民化的过程中存在不少现实问题，主要包括申领条件偏高，权益保障不如预期，缺少相关衔接机制等问题。王阳（2014）以居住证申领条件、凭证享受的服务和权益保障以及居转常条件为要件，分析指出居住证制度实施中，存在申领门槛过高、信息管理技术手段相对落后、配套制度和措施无法跟进等问题。姚先国（2016）指出，居住证的申领条件事实上会对农民工形成差别性约束。居住证申领条件看似普遍适用，实际上农民工受其自身能力限制及生活成本制约，难以与流入该城市的高素质劳动力拥有同等的居住证申领机会。谢宝富（2014）分析指出居住证制度存在着忽视低收入流动人口的服务管理、关键性或基本服务落实不到位、公共服务部门观念转变滞后等问题。 就地区而言，国内学者主要对上海、广州等流动人口相对集中城市的居住证制度进行研究。王春蕊（2015）通过分析上海和广州的居住证积分入户管理模式，发现人才偏好明显是大城市积分指标体系的显著特征，同时，积分赋权范围相对保守且缺少“跨区域指标赋权转移”衔接机制，由此会固化农业转移人口市民化的区域。邹湘江（2017）基于武汉市流动人口的调研数据，分析指出当前居住证制度的实施，面临着流动人口办证积极性不高，持证者享受的福利不符合预期以及积分落户意愿不强等问题。 3.2居住证制度的优化路径 针对我国居住证制度实施中存在的问题，国内学者主要从降低申领门槛，完善衔接机制，加快基础设施建设等方面提出制度优化路径。王阳（2014）提出降低申领条件，建立居住证与户籍的衔接机制，改革公共服务筹资体制，建立动态的实有人口信息数据库，开发完善居住证证件使用功能的建议。李晓壮（2016）提出在居住证积分落户政策实施过程中，要处理好战略与战术、门槛高低与底线公平、存量与增量、法治与德治、供给侧与需求侧的关系。吴春霞（2015）通过问卷调查分析指出，居住证制度自实施以来对农民工提高市民化能力的影响较小，其市民化意愿也有待提高。并提出通过以公共服务均等化为原则规划改革方案，建立农民工、用人单位、政府、社会多方协调配合机制，借鉴国外流动人口管理先进经验等途径来完善居住证制度。 4 结束语 近年来关于我国居住证制度的研究以实现流动人口有效管理，促进流动人口市民化为出发点，从申领条件，制度衔接，权益保障等方面，对居住证制度的实施现状，实施中存在的问题及其优化路径进行研究。当前关于居住证制度的研究指出，居住证不仅是流动人口享有城市基本公共服务和权益的证明，也是我国户籍制度改革中的一项过渡政策，其中不乏对居住证制度的演变及发展历程的研究，居住证制度通过在不同城市的试点及其与积分入户政策的配套实施，在一定程度上起到促进流动人口市民化，推进人口城镇化为核心的新型城镇化建设的作用。但是仍然存在申领门槛偏高，积分入户指标的人才偏好明显，居住证制度规定享有的基本公共服务落实不到位，相关配套设施不健全，国内不同城市缺乏跨区域衔接机制等现实问题。针对上述问题，不少学者基于各地居住证制度实施的差异性，提出从降低居住证申领条件，健全相关配套和衔接机制，利用现代信息技术保障公共服务权益落实等方面优化该项制度，更好发挥其人口管理和公共服务功能，有序推进流动人口的市民化，促进我国新型城镇化建设。 但是，现有研究仍存在一些薄弱环节有待深化。首先，从研究内容看，现有研究对象多集中在东部沿海地区经济发达城市的居住证制度，该类城市大多已有长期的居住证相关政策实施经验，改革力度和方向与内陆城市存在差异。其次，按照流动性质划分，我国流动人口可以分为城-乡流动人口和城-城流动人口，现有研究主要集中在居住证制度对城-乡流动人口的影响，缺乏对城-城流动人口的研究。再者，从研究视角看，一方面对居住证制度的研究多集中在居住证持有者对所享受公共服务的感知度，缺少对未申领居住证的流动人口的意愿研究。最后，从研究方法看，关于居住证制度的实施问题多以定性分析为主，通过简单的数据统计分析，对实施问题和相关优化建议停留在理论分析层面，关于居住证制度对不同群体的吸引力如何，居住证持有者实际享有的基本公共服务情况缺乏定量研究及具有针对性的优化建议。 据此，此后对我国居住证制度的研究应着眼以下几个方面：第一，扩大居住证制度的研究领域。基于居住证制度实施的地区差异和流动人口向中西部回流的现实，中西部城市的居住证制度实施效果值得研究。第二，明确流动人口结构，加强居住证制度对城-城流动人口的影响研究，丰富居住证制度的试点经验。同时，重视对未申领居住证的流动人口的意愿研究，分析居住证制度对流动人口的吸引力。第三，加强居住证制度的定量研究，针对居住证制度的实施现状，建立主客观相结合的制度实施效果测评指标体系，通过量化分析指出各城市居住证制度的实际问题并提出有针对性的优化建议。 参考文献： [1]刘丽.居住证能否让人四海为家[J].人民论坛，2015（7）：170- 173. 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[18]段成荣，孙玉晶.我国流动人口统计口径的历史变动[J].人口研究，2006（4）：41- 46. |
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