| 标题 | 中国职业足球管办分离研究 |
| 范文 | 任晓龙 摘要：本文对中国职业足球的管办分离进行了分析与探讨，研究发现，中国职业足球的管办分离是自上而下式的，是政府政策的结果；中国职业足球的管办分离目前仍处于初级阶段，有待进一步的深化。在此基础上，对中国职业足球管办分离的基本路径进行了探讨，研究认为，应从法治化的视角，依据“权力-权利”互动协调的逻辑思路来推进管办分离，首先要通过法律手段来确定中国职业足球各利益集团的主体地位、职能定位、权力范围和权利保障，其次要通过构建职业足球联盟等手段来促进管办分离的进一步发展。 关键词：中国足协 管办分离 职业足球俱乐部 职业足球联盟 中图分类号：G843 文献标识码：A 1 引言 自《中国足球改革发展总体方案》推出后，足球运动已被纳入经济社会发展规划之中，中国职业足球改革的步伐骤然加快，“理顺足球管理体制、创新中国特色足球管理模式”[1]，成为近期亟须解决的重要问题。调整改革中国足球协会是理顺体制、创新机制的重要突破口，而“管办分离”是改革的基本方向。管办分离是我国深化行政体制改革的重要举措，它的实质是权利和权力的互动协调。在我国依法治国的大框架下，对中国职业足球进行管办分离的实践尝试，具有重要的理论意义和实践价值。 2 中国职业足球管办分离的历史背景 “管办分离”并不是中国职业足球领域独有的问题，管办分离实际上是我国在深化行政体制改革的过程中提出的具体举措，提出管办分离的背景是，长期以来，我国经济社会的发展都留有显著的计划经济色彩，在行业管理上也显示出明显的政府干预特征。 在发展市场经济的当下，在依法治国的大背景下，政府深度干预行业发展的管理体制越来越暴露出效率低下等问题。在中国体育领域，这种政府主导的管理体制表现得更为明显，举国体制在很长一段历史时期里几乎成了中国体育的代名词，以国家体育总局为代表的各类政府行政机关，管控着体育产业的发展方向，对各类体育资源形成了强力垄断，举国体制的优势在于可以集中力量做大事，但弊端也非常明显，资源的浪费比较严重，投入产出比严重失调，对体育的市场化、职业化发展形成了掣肘作用。 中国职业足球虽然是我国最早进行职业化改革的项目，但长期以来也受到国家行政干预的深刻影响，最终造成了中国职业足球的“伪职业化”，中国职业足球的管理机构理应为中国足球协会，但长期以来，中国足球协会与中国足球运动管理中心都是合二为一的，即所谓的“一套人马、两块牌子”，管办不分的管理体制受到社会各界的广泛诟病。在职业化、商业化程度低的运动项目管理上，这种管理模式还是显示出较好的功效，但在职业化、商业化程度很高的足球项目上，管办不分造成的管理效率低下问题则层出不穷，最突出的问题就是赛事主体的权利得不到有效保障，而主管机构的行政干预过多，造成权力的滥用。 中国足球在近些年来的衰退与这种管办不分的管理体制有非常大的关联。足球运动作为世界第一大运动，有着广泛的群众基础和良好的市场前景，中国职业足球联赛对资本也有着强大的吸引力，投资足球俱乐部需要巨量的资金支持，俱乐部投资人并不是慈善家，他们投资足球俱乐部是为了获得经济效益，俱乐部投资人实际上是中国职业足球联赛的行业主体，而中国足球协会理应是代表投资人利益的行业协会组织，但由于我国管办不分的管理体制，中国足球协会往往难以从投资人的角度来考虑问题，由此也导致了投资人与管理方之间的矛盾频发，在2004年，中国职业足球联赛就曾出现过俱乐部联合抵制管理方的事件，当时有七家俱乐部投资人联合向中国足球协会提出“政企分开、管办分离”的改革要求，主要指向足协对联赛“既是县官，又是现管”的“管办”问题[2]，虽然这次史称“G7革命”的逼宫事件最后不了了之，但投资人与管理方的矛盾是显而易见的。在此类事件的影响下，社会媒体开始聚焦中国职业足球的管办分离问题，迫于社会舆论的压力，中国足球协会在2012年推出了《中国足球职业联赛管办分离改革方案（试行）》，但这次改革方案仅仅涉及到中国足协的内部机构调整[3]，并未触及到管办分离的本质，最终无疾而终。倒逼式的管办分离没有成功，但顶层设计下的管办分离却翩然而至。在《中国足球改革发展总体方案》的政策高压下，2015年8月，国务院足球改革发展部际联席会议办公室制定颁发了《中国足球协会调整改革方案》，要求中国足协与体育总局脱钩，撤销足球运动管理中心，明晰中国足协的社团法人性质，同时对中国足协的人事权、财产权、外事权也做出了相关规定和建议。2017年1月5日，国家体育总局足球运动管理中心正式注销[4]。随后中国足协进行了一系列改组推进工作，管办分离进入了实际操作阶段。 3 中国职业足球管办分离的基本问题 中國职业足球作为体育领域管理体制改革的先行者，不可避免地会遇到诸多意想不到的问题，对问题的本质进行溯源，对可能遇到的困难进行预警，无疑会对改革的顺利进行提供帮助，它可以让改革的决心更加坚定，让改革的方向更加明确，让改革的进程更加顺利。管办分离的难点和要点都在于权利和权力的重新分配，抓住“权利-权力”互动协调这个要点，就能够起到提纲挈领的作用。管办分离的“管”是指行业监管的行政职能，而“办”是指所有权的拥有和经营管理的职能[5]。简单而言，管办分离就是管理机构与兴办机构的分离，管理机构与兴办机构的分离意味着需要对不同机构的管理职能和兴办职能进行重新界定，从法治的角度看，则是权力和权利的重新配置。 中国职业足球的管办分离，就是要促进管理机构与兴办机构的分离，重新梳理各自的职能权限，对各自的权力和权利进行规范和统一。中国职业足球管办分离的核心问题包括两个方面：一是，转变政府机构在职业足球领域的职能，“去行政化”、“行业自治”是管办分离的最终诉求，这主要涉及权力的转型与重构。政府机构在职业足球领域中的权力应从主导转变为引导，应从直接管理转变为间接管理，应从管理转变为服务，应从微观操控转变为宏观监控，主要承担监管者、协调者的角色[6]。二是，突出兴办机构、联赛主体的权利地位，在中国职业足球中应突出行业自治，突出兴办机构在人事、财务、赛事、商务、外事等方面的自主权，让兴办机构成为“自主经营、自负盈亏”的市场主体，彻底激发行业的市场潜力，俱乐部是联赛的主体，是整个中国职业足球的重要组成部分，它们应享有联赛主体的地位，应得到应有的商业利益。 4 法治化背景下中国职业足球管办分离的基本路径 首先，法律层面的界定。要从法律层面对职业足球俱乐部、中国足协以及其他相关组织的权利主体地位和权力范围进行明确认定，职业足球俱乐部应是具有独立法人资格的企业主体，享有市场主体地位；而中国足协应成为维护俱乐部权利与利益的中间组织主体，职业足球俱乐部在遵从国家法律法规、中国足协以及其他相关组织的相关规定的基础上，应具有灵活的自主发展权力，而中国足协以及其他相关组织，也应充分享有在民主协商达成一致基础上的管理权、监督权、处罚权。 其次，机构组织的构建，当务之急是成立职业足球联盟。中国职业足球的管办分离仍处于行政机构与行业协会分离的初级阶段，这种分离的动机在于，化解行政管理对市场发展的过度干预，提高市场的本身活力，但行政管理与行业协会的分离并非终点，综观全球的职业足球，行业协会对职业足球联赛进行直接管理的效果并不好，行业协会作为民间性质的行业自治组织，在处理职业足球领域中的繁复问题时，总是显得捉襟见肘。成立一个既受行业协会领导和监督，但同时又具有商业性质的联盟组织，利用这个组织对职业足球联赛进行管理，却取得了较好的效果，这个联盟组织主要代表联赛俱乐部的利益，在人事、财务、管理、运营等方面均采取市场化、商业化的模式，在应对职业足球联赛的繁复问题时，能够反应及时、应对得当，而在制定发展规划时，也能充分反映俱乐部主体的意愿，联盟组织相对于行业协会而言，对促进联赛发展的影响效果更佳。因此，构建职业足球联赛的联盟组织，是中国职业足球管办分离进一步深化的必然，而中国足协的主体任务则可以集中于足球运动的普及与提高。中国职业足球的管办分离，实质上应包含三个过程，一是国家体育总局与中国足协的管办分离，这个过程已经完成，二是构建类似职业足球联盟的联赛运营管理机构，三是中国足协与职业足球运营管理机构之间的管办分离，即中国足协与职业联赛的管办分离[7]。 第三，法治背景下的权力配置与权利保障。权力配置的基本前提是明确中国足协的职能范围和权力界限，中国足协应主要关注有关中国足球的全局性问题，对职业足球联赛主要采取宏观管理和适度干预的对策，在职业足球领域主要行使发展规划审定、俱乐部资格审查以及联赛运行监管等职责[8]。而对于职业足球联赛的具体运营管理权则转渡给职业足球联盟，职业足球联盟则主要负责制定与联赛有关的各项具体制度，例如当前中国职业足球联赛实施的“U23新政”，由中国足协来制定势必会引发诸多争议，因为这些政策属于涉及联赛具体运行的微观层面的政策，中国足协亲自进行这种政策制定，超出了其宏观管理与适度干预的基本原则。而由职业足球联赛来制定诸如“U23新政”的联赛具体运行制度，一方面，这些政策制度的制定属于其权力范围，另一方面，因为职业足球联盟代表的是俱乐部的利益，在推出政策之前肯定要充分考虑俱乐部的利益，政策制度是通过俱乐部之间的协商产生的，因此可以最大限度地化解争议，政策制度的合理性也大大增强。而中国足协的权力则是要审核职业足球联盟推出的各项政策制度，对明显存在问题的予以驳回，对于没有明显问题的则审批通过，予以公示。权利保障的基本前提是要从市场的角度来看待职业足球联赛的各方利益主体，权利保障的主体应是职业足球联盟和足球俱乐部，要保障职业足球联盟兴办联赛的主导权和足球俱乐部作为联赛主体的自治权，借助法治、结合市场确立利益主体之间的权利分享机制，包括联赛的收益权、商务权、转播权等等，需要指出的是中国足协也享有联赛的收益权，但其具体分成比例，则需要借鉴国外经验并结合中国实际情况进行合理划分比例，这部分分成除了一部分用作中国足协的运作外，其余部分则主要投入到足球公益事业上。 5 結束语 自中国足球改革总体方案推出后，中国足球改革进入了提档加速阶段，管办分离是近期最为重要的改革事项。管办分离的本质是权力的转型与权利的保障，权力的转型涉及到机构分离与重组，以及由此带来的权力重新配置，对于中国职业足球而言，主要涉及到中国足协与足球管理中心的脱钩，涉及到构建职业足球联盟，涉及到中国足协与职业足球联盟的权力配置等等，中国足协的权力配置需要去行政化，在职业足球领域的权力范围要遵循宏观管理和适度干预的原则，只对涉及职业足球整体发展的事宜进行统筹管理，而职业足球联赛的具体运作则交由职业足球联盟进行。权利保障主要涉及职业足球联盟和职业足球俱乐部，职业足球联盟和职业足球俱乐部应充分享有联赛的收益权、商务权、转播权等等，中国足协也应享有部分联赛收益权，收益除了维持足协的日常运作外，其余部分主要用于足球公益事业。只有通过法治化对管办分离中涉及的权力和权利进行规范，管办分离才能落到实处，否则则会流于形式。 参考文献： [1] 国务院办公厅.国务院办公厅关于印发中国足球改革发展总体方案的通知[Z].国办发〔2015〕11号.2015-3- 8. [2] 国务院足球改革发展部际联席会议办公室.中国足球协会调整改革方案[EB/OL].http：//news.cnr.cn/native/ gd/20150817/t20150817_519560903. shtml，2015- 08- 17. [3] 刘苏，张林.中国职业足球“管办分离”改革的逻辑分析——从质疑与反思到完善与创新[J].成都体育学院学报，2013，39（11）：52- 58. [4] 周靖杰.国家体育总局足球运动管理中心正式注销[EB/OL]. http：//news. xinhuanet.com/sports/2017- 01/06/ c_1120261045.htm.2017- 01- 06. [5] 戴永冠，陈英英，张丽.中国竞技体育管办分离内涵、职责、模式分析[J].武汉体育学院学报，2015，49（10）：21- 25. [6] 谭建湘，邱雪，金宗强.中国职业足球联赛“管办分离”的研究[J].体育学刊，2015，22（3）：42- 47. [7] 李文渊.中国职业足球联赛管办分离改革研究[D].东华大学，2016：45- 48. [8] 张兵，仇军.管办分离后中国职业足球改革的路径选择与机制依赖[J].体育科学，2016，36（10）：3- 9. |
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