| 标题 | “近期大分流 远期细分类”模式探析※ |
| 范文 | 汤以成 钱丽燕 干磊 洪毅 苏州市从2000年开始试点生活垃圾分类，经过不断探索和实践，初步形成了“近期大分流、远期细分类”的模式。本文结合苏州市开展垃圾分类工作取得的成效和存在的问题，对“近期大分流、远期细分类”的创新模式进行分析，提出了相应的对策和建议，并借助《城市管理与科技》杂志这一平台抛砖引玉，与国内同行交流，希望获得其他城市垃圾分类的宝贵经验。 一、苏州市生活垃圾分类现状 近年来，随着苏州市经济社会的发展和市民生活质量的不断提高，生活垃圾的处理问题摆上了政府部门的议事议程，如果墨守成规，继续采取传统粗放型的管理模式，显然已不适应现代化城市发展的要求。而受制于垃圾填埋土地资源紧缺，垃圾处置设施选址难等问题，城市管理部门必须创新垃圾分类模式，通过建立常态化的分类机制，方能有效破解“垃圾围城”的难题。 2003年，苏州市与丹麦艾斯比约市、意大利威尼斯市共同申请了欧盟资金，启动了苏州市生态垃圾管理项目，在部分中小学校、居民小区和企事业单位开展了垃圾分类试点。之后，苏州市不断扩大垃圾分类的试点范围和规模，有关部门通过不断探索实践，总结经验，于2010年提出了“近期大分流、远期细分类”的创新模式。这一模式很快得到了省政府部门的高度肯定，被列为指导全省开展生活垃圾分类处理的先进模式之一。 “大分流”是指将生活垃圾按照餐厨垃圾、建筑垃圾、园林绿化垃圾、农贸市场有机垃圾和市民日常生活产生的生活垃圾进行分类投放、分类运输、分类利用和分类处置；“细分类”是指将市民日常生活产生的生活垃圾进一步细分，在近期分为有害垃圾、可回收物和其它垃圾三类，远期分成有害垃圾、可回收物、其它垃圾和厨余垃圾四类。目前，苏州市生活垃圾“大分流”的体系已初步建成，政策法规体系日趋完善，市民参与垃圾分类的意识明显提高，垃圾分类工作大见成效。2015年，苏州市被列为全国首批26个垃圾分类示范城市之一。 （一）垃圾“大分流”体系 近年来，苏州市加大财政投入，陆续建成了一批大型垃圾处置设施，包括日处理能力3550吨的生活垃圾焚烧发电厂一、二、三期项目，七子山生活垃圾填埋场扩建项目，日处理能力350吨的餐厨垃圾处理项目和年处理能力100万吨的建筑材料再生资源利用项目。这些大型设施陆续投入使用后，确保了“大分流”后垃圾的分类处置，城市生活垃圾无害化处理率实现了100%。2015年，苏州市共处理生活垃圾201.58万吨，其中焚烧143.8万吨（占比71.3%）、填埋 57.78万吨（占比28.7%）；处理餐厨垃圾13.3万吨（其中生产生物柴油6357吨、生产沼气540万立方）；处理建筑垃圾90万吨（其中生产再生建筑材料60万吨）。 此外，苏州市还建立了可回收物和有害垃圾的回收处置体系。可回收物的回收主要依托苏州市供销合作总社的再生资源回收体系，通过合理规划、调配资源，以增强服务功能、扩大服务半径为指导，通过新建、改建、整合等多种形式，实现了再生资源回收网络布局的多样性，形成了再生资源回收固定、流动、在线“三位一体”的发展格局。2014年，苏州市供销合作总社在苏州市姑苏区回收可回收物20322.2吨，其中废纸16896.6吨、废塑料1257.6吨、废金属1866吨、其它302吨（主要是旧织物）。据统计，这些回收量仅占全部回收量的10%左右，而姑苏区2014年的生活垃圾产生量为38.18万吨。由此估算，苏州市通过可回收物的回收实现了垃圾减量27.4%。低值可回收物（玻璃和织物）和有害垃圾的回收依托环卫体系，各区将低值可回收物和有害垃圾收集至各区的分类转运站，市市容市政管理局委托具有资质的企业进行相应的收运及处置（利用）。自2012年起，苏州市累计回收废旧电池15.74吨、废弃灯管15.7万根、废旧玻璃4.09吨、废旧衣物268.22吨，其中18.37吨的废旧衣物通过专业部门处理后，捐赠给了贵州地区的贫困乡镇，收到了良好的社会效益。 （二）垃圾细分 稳步推进 生活垃圾的分类工作涉及千家万户，实现垃圾处置减量化、无害化和资源化，必须通盘考虑垃圾投放、收运和处置等多个环节的有效衔接，作出系统安排。为此，苏州市采取先试后推、以点带面等形式，优先选择条件成熟的居民小区，通过“以桶代房”，设立垃圾分类收集亭，放置垃圾分类桶，由各区的环卫部门按照责任地段统一收集，分区域储存至转运站后集中运输。同时，通过形式多样的宣传和教育活动，调动社区、物业和居民的积极性，引导居民主动参与垃圾分类工作。目前，苏州市已有307个试点小区通过垃圾分类验收，并将继续扩大试点小区的规模。 （三）政策法规 日趋完善 开展垃圾分类工作以来，苏州市先后制定并下发了《苏州市区生活垃圾分类实施规划（2012-2016）》、《关于全面推进城乡生活垃圾处理工作的实施意见》、《苏州市垃圾分类设施设备配置标准》、《苏州市生活垃圾分类收运及处置作业规范》、《苏州市区生活垃圾分类工作考评办法》、《苏州市区生活垃圾分类试点小区验收办法》等一系列制度、规范和技术标准。这些政策法规和技术标准的及时出台，为推动全市开展垃圾分类工作发挥了重要作用。 （四）监督考核 形成常态 为巩固垃圾分类工作取得的成效，通过树立典型发挥示范效应，扩大垃圾分类的范围和规模，苏州市垃圾分类工作领导小组不断强化对监督管理部门和试点单位的考评机制。例如，通过对试点小区、企事业单位、学校进行验收，验收合格的颁发“示范”、“试点”等不同等级的铜牌，并按照等级，给予2-3万元不等的奖励经费。此外，领导小组积极动员社会力量，本着公开、公正的原则，引入第三方参与试点单位的监督考评工作。苏州市市容市政管理局委托社会第三方，负责全市各区生活垃圾分类工作日常考核和年度考评。由于有了社会第三方的积极参与，管理部门能够及时了解市民诉求，做到了及时发现问题和解决问题。 （五）宣传教育 营造氛围 开展垃圾分类工作以来，领导小组坚持把管理力量、管理资源、管理权限下沉到基层，从资金上引导、鼓励试点单位，开展多种形式的宣传和推广活动。实践表明，这种自下而上的宣传教育活动，起到了良好的示范效应。为配合这些活动的开展，领导小组把问政于民、问计于民、问需于民列入重要的议事议程，在每年总结经验的基础上制定方案，把宣传教育活动贯穿于垃圾分类管理全程。例如，在领导小组的直接参与下，苏州市市容市政管理局联手相关部门，定期开展垃圾分类宣讲活动进社区、进学校、进企业；建立苏州市垃圾分类专题网站；开通垃圾分类微信公众平台；开发“I分类”垃圾分类手机游戏；通过广泛组织志愿者，发动全社会共同参与，营造了“垃圾分类、从我做起”良好的社会氛围。 二、开展垃圾分类工作面临的问题 目前，苏州市垃圾分类工作的重要性已被广大市民所熟知，市民主动参与垃圾分类的意识明显提高。但是，我们也要看到，在推进垃圾分类的工作中，主管部门仍面临一些问题和困难，具体表现在以下几方面。 （一）缺乏国家层面政策引导，法律法规有待完善 针对苏州市开展垃圾分类工作以来的实际情况和遇到的具体问题，管理部门深刻体会到完备的政策法规是推进垃圾分类、收集管理最重要的基准性文件，也是管理部门建立垃圾分类体系、开展垃圾分类工作的重要抓手和基本依托。应该说，虽然近年来在国家层面陆续出台了相应的法律条文，对垃圾分类工作作出了具体规定，但是管理部门在执行时体会到，这些相关的法律条文涉及的实质性内容还不够具体，造成可操作性不强。例如，在《固体废物污染环境防治法》、《城市生活垃圾管理办法》中均涉及到了生活垃圾的分类，但是对于具体的分类方式、如何分类等又没有明确规定，给管理部门的具体实施带来了一定难度。 （二）缺乏终端处置设施，资源化利用程度有待提高 根据苏州市“大分流”的垃圾分类模式，需要对分流出来的有害垃圾、可回收物、建筑垃圾、餐厨垃圾、园林绿化垃圾、农贸市场有机垃圾进行单独处理。据统计，2010年-2015年，苏州市的生活垃圾由140.28万吨，猛增到了201.58万吨，平均年增长率为9%。通过检测分析，在进入终端处置的生活垃圾中，主要成分是厨余垃圾，大约占生活垃圾总量的60%，其余为塑料、纸类等，由此带来了两个问题：一是由于进入终端的塑料、纸类等很多是难以回收利用的，因此造成回收利用的成本居高不下；二是由于不能充分发挥可回收物从垃圾中分离出来的作用，因此对垃圾减量的意义不大。厨余垃圾含水率高杂质多，实现垃圾减量要把关注点放在占比60%的厨余垃圾上，但是目前国内在厨余垃圾的集中收集和资源化利用上面临技术和资金瓶颈，没有规范运行的大规模终端处置设施。 三、对策与建议 （一）优化垃圾分类发展规划，创新发展思路 在发达国家，垃圾分类、垃圾减量的理念已有几十年的历史。目前，国际上普遍被认同的生态环保的管理理念是：按照“污染物层级”的原则，首先，避免产生生活垃圾；其次，进行回收利用（包括对可生物降解的有机物进行堆肥处理或厌氧消化处理）；再次，对可燃物进行焚烧处理并利用余热热能；最后，对不能用其它方法处理的垃圾进行填埋。简单来说，就是由高到低，依次是减量化-再使用-再循环-能量使用-最终抛弃。按照我国固废法的相关规定，垃圾分类要坚持“减量化、资源化、无害化”原则，在制定垃圾分类的规划和相关政策时，要侧重垃圾减量化和资源化，从源头上减少生活垃圾的产生，如此才能有效促进生活垃圾中可回收物的回收利用。 （二）建立和完善生活垃圾分类回收处置体系 一是建立和完善生活垃圾的处置体系，大力推进生活垃圾焚烧项目改造和餐厨垃圾项目建设；二是建立和完善生活垃圾和其它垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾的回收及资源化利用体系；三是建立和完善园林绿化垃圾回收及资源化体系；四是推进农贸市场有机垃圾回收及资源化利用项目；五是建立和完善可回收物回收及资源化体系；六是建立和完善有害垃圾回收及无害化处理体系。通过以上分流垃圾收运及处理体系的建设，方能保障大分流分出的生活垃圾的分类处置和利用。 （三）从厨余垃圾入手，大抓垃圾源头减量 厨余垃圾是城市生活垃圾中的主要成份。厨余垃圾含水量高，主要成份是有机物，填埋或焚烧都不是最佳的处理工艺。而对于分类较好的厨余垃圾，通过先进的处理技术可以得到肥料或沼气，是目前较好的资源化利用工艺。为此，将厨余垃圾单独分离并进行资源化很有必要。据了解，目前我国很多城市已将厨余垃圾的分类作为垃圾分类的重点，但受制于资金尚没有形成规模，如何破解资金难题可引入社会资本。 （四）创新融资渠道，引入PPP模式 2015年5月，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》。《通知》明确指出，PPP模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益的最大化。目前，国内一些城市开始试点采用政府购买服务的形式，引入社会力量参与生活垃圾的分类工作。比如，广州市在垃圾分类示范城市的方案中就提出了前端“开放垃圾分类投放服务市场，以街道为单位，创建可复制的垃圾分类运营模式，鼓励和引导企业和社会组织（包括NGO〔非政府组织〕），参与生活垃圾分类投放收集”；中端“开放垃圾分类运输服务市场，引进社会力量，参与生活垃圾分类运输”；后端“开放固体废弃物处理市场，支持多种项目建设模式，包括政府投资企业营运、政府征地BOT（建设-经营-移交）、PPP（公私合营）模式，以及企业自筹生产要素等模式，形成竞争共存共赢的优势。” （五）加强宣传引导，营造社会氛围 全民参与是实施生活垃圾分类、收集重要的社会基础，也是实施垃圾分类的主体。应该承认，近年来，通过各级政府部门的宣传、引导等工作，公众参与垃圾分类的自觉意识有了明显提高，在实施垃圾分类、处置上形成了共识。但是我们也要看到，由于公众缺乏一定的垃圾分类知识，以及生活习惯使然，再加上垃圾收集设施缺位和标识混乱，影响了公众的参与程度，这就需要广泛、深入、持久地开展垃圾分类宣传教育活动，使公众逐步养成并固化为行为意识。比如，可以以社区、学校、企业等为重点，加大垃圾分类进社区、进学校、进企业、进机关的力度；通过广泛建立志愿者队伍，开展多种形式的主题宣传活动，大力宣传生活垃圾处置的各项政策措施和典型，倡导绿色、健康、低碳生活方式，促进垃圾源头减量和回收利用，营造推进生活垃圾分类处置的社会氛围。 （责任编辑：李静敏） |
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