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标题 中国智慧城市健康发展的关键问题
范文 徐振强



智慧城市，是我国城市转型升级、提质增效的必由之路，是协同与融合新型城镇化、工业化、信息化、农业现代化和绿色化的有效载体。实现程度的高低，直接关系城市文明延续和复兴的效率、水平、范围。智慧是未来城市发展的新趋势。
一、世界智慧城市缘起与中国实践成效
在工业革命的驱动下，城市的发展、演进与社会生产力水平高度适应，伴随城镇化进程，依次经历农业社会、工业社会和信息社会，并伴随第四次工业革命进入智能社会，空间组织与要素的智慧化是其物质支撑基础。当前，智慧城市战略已经在世界各国、地区和城市广泛展开，并成为世界多数国家城市建设的主导方向和核心策略。
改革开放以来，我国城镇化取得世界瞩目的成就，2011年城镇化率首次突破50%，根据联合国人居署2016年底的统计，世界城市人口增长最快的三个国家分别是印度、中国和尼日利亚。截至2016年底，每年约有2000万人进入城市，上升至57.35%。与此同时，我国可持续城镇化和可持续城市面临严峻的人口、资源环境和交通等压力继续增强，以北京和上海等地为代表的大城市病凸显，雾霾、内涝、交通拥堵、水污染事件、城市更新、城市管理、社会治理和公共服务等矛盾突出。
智慧城市理念在同期被广泛吸收与实践。国家部委实施的智慧城市与新型智慧城市试点，有效地激发了地方各级政府在城市治理中实施智慧城市策略的主动性。截止到2016年底，全国100%的副省级以上城市、87%的地级以上城市，总计约500多个城市提出或在建智慧城市。已有277个智慧城市和3个新型智慧城市试点，有效地激发了地方各级政府在城市治理中实施智慧城市策略的主动性。历经约五年的努力，中国从学习了解国外做法到一跃成为世界创建智慧城市的大国、世界智慧城市创新的主要试验场、世界规模最大的智慧城市创新空间、世界规模最大的智慧城市产能市场和总投资规模最大的国家。北京和上海等地的成效和经验得到美国、新加坡、日本、欧盟、“一带一路”和金砖国家等国家和地区的高度关注，以乌镇为代表的互联网小镇、广东为代表的智慧城市群，推动了智慧化向城镇全面丰富。
二、促进智慧城市发展的关键问题
纵观我国智慧城市实践，并从促进智慧城市事业化的视角出发，存在理论支撑、体制保障、机制创新、技术应用跨界、顶层设计与规划革新、政策法规培育、学科建设与人才培养、投融资等八大关键问题。
（一）理论探索与支撑不足，制约中国特色智慧城市模式创新
2012年智慧城市的试点，标志智慧城市建设的启动，基于信息和通信，将解决信息烟囱与孤岛、应用以物联网、云计算等为代表的新兴技术、信息惠民、发展大数据和数字经济等，作为推进智慧城市的主要依据，并形成了平台、云、网和中心等标志性配置。从系统论角度剖析智慧城市，但尚未形成全面完整的脉络链条，制约行业应用创新与实施。智慧城市，作为新兴前沿交叉领域，目前缺乏多学科的集成创新支撑，尚未构建中国特色的智慧城市学科方向，智慧城市事业化的可持续性受到挑战。“十三五”期间，智慧城市的市场规模约为2.3-4.1万亿元，如缺乏有效的理论支撑，投资建设的盲目性、有效性、科学性和实现水平将无法保障。城市作为复杂巨系统，现代城市理论与方法基本未在智慧城市顶层设计当中予以体现，“智慧”尚未在复杂巨系统组织运作中得到逐步的体现，而理论构建直接关系到推进的方式、方法。中国与国外相比有显著差异，推进力度和投入水平远高于国外；但实效效果总体上弱于国际先进水平。粗放的技术复制，导致运营总体困难，进而健康的投融资机制无法建立。深度城镇化时期，新城因总量较大而建设节奏趋于调整；城市更新，因空间功能提升、产业升级和投资开发等需要而日趋加速，我国城市新城代谢总体进入“保养”阶段，城市发展驱动力构成与力度与“十二五”显著不同，城镇化率已在平台阶段增长，超大和特大城市数量、人口快速增加；中小城市资源要素配置压力加大，乡镇在特色小镇等政策驱动下，呈现投资建设的窗口期；农村总体宜居、绿色和适老等特点，会形成特定人口的回流。世界宏观经济态势、中国经济新常态和供给侧结构性改革，现代服务业和新兴产业为标志的产业升级将加速倒逼结构调整，因“十二五”城镇化而形成的初级增量消费将部分缓冲产业升级。因此，智慧城市，一是应当在把握住新阶段城市规律的同时，适应产业变化，即坚持产城融合理论；二是城市作为系统论下的多主体组成，智慧化的努力就是逐步实现多主体新型时空间位置的科学组织布局，促进并加速关键要素的联系、交互、响应和反馈，即空间生態自组织体系的形成；三是作为应用指向的城市主题创新，在形成有效组织的基础上，必须导出衍生效应的发挥，跨行业领域多主体问的协同并产生增量经济，即协同经济。因此，产城融合基础上的空间生态自组织与协同经济，能够为现阶段智慧城市理论探索提供支撑。
（二）体制保障中牵头主体的多元复杂性，制约顶层设计科学性与实施效能
在新型城镇化规划要求、政府和行业主管部委的政策下实施，城市级推进智慧城市主要以政府为主体，《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》（国发[2016】20号）指出，“推进智慧城市，由住房和城乡建设部牵头。”省级主要是经济信息部门和发展改革部门牵头，市级呈现出智慧城市办公室（智慧办）、经信、发改、政府办、政务信息办/电子政务办和建设部门等牵头。2016年新型智慧城市试点政策的提出，对当前市级牵头部门的变化会产生不确定性。牵头负责总体呈现复杂性：一是上位多头。国家多个有关部委分别就智慧城市同步推进；二是各级交叉。国家部委与省级牵头部门；省级牵头部门与市级牵头部门部分存在交叉的现象，尤其是省市两级的发改委与经信委；三是三级纺锤形多元。从国家、省、市牵头部门分别呈现出较多、一般、丰富的特征；全国范围内，市级牵头智慧城市的主体单位至少七类。其复杂性表现在：一是对智慧城市工作导向、依据、统筹、协调和实施等产生影响。对发展智慧城市会出现行政工作融合、边界交叉等特征，如电子政务与智慧城市、信息化与智慧城市等；二是在开展智慧城市顶层设计理念容易局限于局部，如将智慧城市认为是工业化和信息化的融合，对城镇化、农业现代化和绿色化等认识与纳入不足；三是由于智慧城市自身的创新性，实施普遍具有探索性，涉及的智慧面过于广泛。277个智慧城市试点驱动下全国性智慧城市创建格局，促进了市级智慧城市领导小组下设的智慧办的健康有效发展，多个城市的智慧办成为一级行政机构、有编制保障，这对于有效处理牵头主体的复杂性有体制创新价值。
（三）机制创新有待适应建设对象自身规律与主体多元的复杂性
在城市领域，国家和地方有文明城市、卫生城市、智慧城市和森林城市等多个创建目标，政府机制上一般是成立领导小组、工作办公室，编制相关规划、实施方案、行动计划并确定任务分工，制定配套政策、办法、协调组织实施并开展检查、评估和验收等。智慧城市的创建基本是按照该机制执行，在运行过程中发现问题，一是智慧城市概念创新性极强，上位导向和要求交叉、多元，导致工作层面的定义界定困难，工作内容与其他职能部门存在不同程度交叉；二是实施涉及多个部门主体，存在统筹调度挑战、执行效率低下和抓手力度不够等情况，实体化的智慧办有效缓解了如上问题，但仍显不足；三是工作内容存在机械式组织，特色、专业化不鲜明。与统筹协调相比，智慧办自成体系和系统引领性工作比重较低，工作重心多集中在实施、检查，特色、专业化创新引领相对欠缺。
（四）规模化基础建设与技术跨界应用的协调、同步水平不强
我国智慧城市建设在基础性设施方面投入显著，云计算中心、运营中心、数据库、公共信息平台、市民网和市民卡等作为标配型软硬件被规模化应用。技术和产能驱动显著，市民沟通参与不够，部分关联性不强的建设项目也被纳入。信息化设施更新年限较短、信息公开大数据沉淀逐步实施、服务于城市治理的有效技术应用单一机械，如以上三者互为制约，智慧城市基础建设软硬件与技术跨界应用协调互动性、同步水平不强，形成智慧城市发展困局（表1）。与城市政府推进的基础设施建设相比，社会驱动的建设应用成效更为显著、同步水平较高，如共享汽车、共享单车、共享货车；二手房租售平台；PM2.5的监测APP；电子商务互联网平台；以微信为代表的社会网络服务。
（五）规划方法论创新不足，存在指标控导向性
智慧城市战略的推进，必须加强与城市总体规划和生态文明的协同创新，是实现城市治理创新的关键理念与重要技术支撑，依托大数据、互联网、物联网和云计算等技术平台，有助于实现城市规划的方法创新和生态文明目标的实现。促进城市数字化、信息化建设与城镇功能提升的有机融合和智慧城市运营服务端的有效实现。基于智慧技术，在规划中实现十个创新：一是研究城市与區域空间绩效创新；二是建立城市碳排放控制规划创新；三是促进规划信息化与城市空间建模创新；四是优化城市生态导则和规划指南创新；五是逐步实现规划的综合性和公众参与创新；六是解读城市形态局地生态系统的关系与空间导引创新；七是量化城市生态功能与气候变化的关系与适应措施创新；八是解析城市生态与生物多样性的关系与调控机理创新；九是建立城市人居环境问题诊断和调控工具包和政策库创新；十是从城市生态代谢出发仿真城市产业生态系统创新。
（六）法治化路径尚在探索阶段，行政监管与法律约束不强
法治化是保障主体和个人依法参与的根本依据，是界定权责利的基本规定。智慧城市作为创新对象，实现法治化保障和促进创新推进，彼此存在互通互促的关系。我国已有三个城市围绕智慧城市和经济颁布条例，促进智慧城市的法治化进程，明确了智慧城市体制、机制、规划编制、实施和财政资金安排等事项，特别是确定了智慧城市规划的直接上位规划依据、编制主体、执行效力等。杭州、银川和济宁先后出台了《杭州市智慧经济促进条例》《银川市智慧城市建设促进条例》和《济宁市智慧城市促进条例》。与杭州、银川和济宁相比较，国内其他城市的智慧化建设的行政监管与约束的法治依据还显薄弱，存在行政协调不畅通、规划编制内容重复时序不科学和执行缺少监管等问题。
（七）学科建设、人才培养与行业需求严重不匹配
智慧城市作为多学科的交叉，在国内外得到广泛研究，文献发表基本集中在国内，本研究以中国知网数据库为检索工具，分析整理该领域的科技创新概况。自2010年以来，涉及智慧城市主题的学术文章总量超过1.5万篇，特别是博士、硕士学位论文约占总量的10%，总文献量和学位论文年均增长速度分别为59.6%和80.1%。主要创新主体包括高校、行业部委研究机构、国家级科研院所和社会企业等（表2）。
行业一般以物联网、大数据等作为智慧城市创新的主要依托，大数据当前同样是研究的热点。智慧城市文献总量是大数据的27.3%，年均增长率为大数据的57.0%，年均增速超过物联网，约为1.7倍。根据2010-2016年的变化，呈现出智慧城市增长速度与物联网总体同步，曾总量和增量快于大数据，当前呈现逐年比重降低的特点。
教育部于2016、2017年分别批准35所高校设立“数据科学与大数据技术”本科专业，与2015年提出实施“国家大数据战略”相适应。智慧城市，作为应用型极强的决策科学，需要信息与通信工程、计算机科学与技术等一级学科的支撑。国内目前有深圳大学、北京理工大学、北京工商大学和浙江农林大学等在探索在研究生阶段针对智慧城市的学历教育培养。清华大学、北京大学、北京师范大学等面向智慧城市开展博士后研究。
尽管智慧城市研究增速加快，“数据科学与大数据技术”本科专业的设置有助于补给智慧城市的人才需要，但研究型专业、方向设置总体缓慢，与行业发展矛盾突出，不能满足行业对专业人才的需要，形成鲜明倒挂：一是创建智慧城市成为主流；二是市场规模有待实现；三是政府相关的体制创新力度较大；四是以信息和通讯、互联网等为主体的行业企业亟需持续创新智慧城市解决方案；五是超过27个部、委、办、局和行，在智慧城市领域开展创新。
结合智慧城市多学科交叉应用等特点，建议及对策，一是应尝试在研究生阶段构建学科方向和专业，促进学科交叉创新；二是建立针对性专业化的导师队伍和创新群体，启发并带动广泛的学术研究。
（八）财政支持有力，但公私合营缺少广泛可运营模式
英国政府率先于1990年代提出公私合营（PPP）模式，并将模式成功应用到英国的基础设施、城区改造、环境建设和医疗等多个领域。英国的成功经验，在欧洲、美洲等得到广泛推广。南非于1999年开始，在财政部和国家省市政府建立PPP中心。2000年以来，美国、意大利等国的部分基础设施改造与建设均成功运用了PPP模式。自2014年起，我国推进PPP全面启动并上升到立法阶段，超过22个国家部委和90%以上的省市地方均将PPP作为推进重大基础设施、区域开发、轨道交通和能源等建设的有效创新路径。截至2017年2月底，财政部PPP综合信息平台入库项目为11784个，拟投资额近14万亿元（财政部PPP中心数据）。PPP的支持领域广泛，但尚未针对智慧城市作出政策安排（表3），当前主要是作为信息化工程配套嵌入到母项目中。
为支持智慧城市项目实施，地方城市研究并施行智慧城市专项资金办法等具体的投融资政策，采用业务主管部门和财税部门协作的方式实施，如上海浦东新区针对政府和社会项目，有针对性设置资助比例；宁波注重资助智慧城市产业基地建设；成阳等将信息化与智慧城市融合；铜陵采取各级财政配套。城市在智慧城市领域的财政投入基本在千万元以上，多个城市过亿元，采用自下至上和自上至下等方式确定投入力度，表明地方城市总体上注重在智慧城市领域的创新投入，并引导社会资本参与。
当前，社会资本参与地方城市建设覆盖的城市，约为智慧城市试点总量的25%，多数合作主要是传统的商业模式，社会资本参与主要是在大中城市以及主要的城镇群。代表性智慧城市PPP项目领域，主要集中在旅游、教育、政务、医疗、园区、照明和能源等。
智慧城市PPP设计存在的突出问题：一是智慧城市阶段性顶层设计与时序性更新完善思维吻合度不够，目标设定存在挑战。二是数据开放共享力度、信息整合水平、标准化或接口互通等，和智慧应用设计的需求不配合。三是企业问项目博弈和现行的招投标政策，影响对项目在创新、适用等维度的思考与设计，易引导为传统的商业竞争。四是可运营属性较低。五是政企间收益测算与分配存在计量、实施的复杂性，特殊目的公司退出机制、监督監管等缺乏规范性引导。
在产业城市融合、空间生态体系建设和协同效应发挥等三个方面考量有限。在“四懂一善于”方面较为薄弱，即懂城市规律、懂政府管理、懂产业经济、懂信息化和善于跨界。产业项目驱动导出的一次性投资方式，亟需升级为四强：即强可运营、强可感知、强广泛参与和强创新的城市经济引擎。以芯片式的智慧园区，模块化针对性植入到城市，为城市信息化提速、促进产业升级和大数据沉淀、开放大数据在智慧城市应用的路径，逐步构建智慧经济支撑城市总体发展的体系、路径、方式和方法，核心路径如（表4）。
中国智慧城市建设，依托国家大数据战略，将在基础性和决策支撑上得到强化，从对新兴技术的认知，到结合城市空间、产业特征与趋势，从决策科学出发，填补应用型理论短板，在体制机制建设中充分培育智慧城市行政抓手和有效协作方式，实现基础性建设与应用性实施的同步设计、有机联动，参考标准体系，并坚持制定有效的智慧城市顶层设计与规划，严肃智慧城市推进的行政效率与轨迹的延续性、系统性，以研究型学生的培养为入口，实现智慧城市事业化人才的持续供给，从强可运营、强可感知、强广泛参与和强创新出发，设计智慧城市PPP。雄安新区将规划建设绿色智慧新城作为首要目标，或将成为我国智慧城市事业化的创新标杆。
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更新时间：2024/12/23 1:14:34