| 标题 | 京津冀协同发展的公共服务需求 |
| 范文 | 杨宏山 一、区域发展的两种理论 在区域发展研究中，存在着两种竞争性的理论，即一体化理论与协同发展理论。一体化理论主张不同经济主体之间拆除政策壁垒，形成一体化的统一市场、统一治理及政策安排。一体化理论经常使用的概念有“城乡一体化”、“区域经济一体化”、“地区一体化”，等等。在区域发展上，一体化理论主张超越行政管辖区限制，推进贸易一体化、生产要素一体化、公共政策一体化[1]。一体化理论认为，区域内的各个地方政府关注于局部利益和眼前利益，缺少整体利益专注，主张构建一体化的运作机制。一些研究者还倡导建立统一的区域性政府，以整合各地的利益诉求，维护区域内的整体利益。 协同发展理论也称“新区域主义”（new regionalism）理论[2]，它基于地方自主和协商民主的价值诉求，不追求建立一体化的运作机制，转而关注地方政府间协作和政策网络发展，将注意力更多地集中于地方政府之间的跨行政区合作行动[3]。协同发展理论不再对行政区划问题耿耿于怀，转而强调地方政府间协商与合作对于解决区域性问题的重要性，倡导针对跨界事务构建多方主体参与的协作机制，地方政府之间通过协商、对话、谈判集聚共识，形成集体规则，采取协同行动[4]。 一体化理论和协同发展理论代表着两种不同的区域发展政策导向。从实践发展看，协同发展理论与真实世界的区域发展运作更具契合性。回顾20世纪美国地方治理实践发展，可以看到，尽管一体化论者大力倡导“一个区域，一个政府”，主张建立统一的大都市政府，但选民并不支持这一改革运动，他们不断地通过投票行为，否决地方政府兼并或合并的改革动议。20世纪60年代以来，在公共选择学派的激烈批评下，一体化理论逐渐式微。公共选择学者分析了美国大都市地区的公共服务提供模式，论证了地方政府间竞争的合理性，提出多中心的地方治理结构更有效能，能够更好地回应地方需求，持续改进公共服务。 二、区域发展的政策变迁 考察近年来京津冀区域发展的政策导向，可以看到，这方面的发展定位也经历了从“一体化”诉求走向“协同发展”的政策变迁。“京津冀一体化”概念最早出现在20世纪90年代，基本含义是超越行政区划限制，将京津冀看作不可分割的整体，推进三地经济一体化、政策一体化。进入新世纪以来，学术界围绕京津冀一体化议题发表了大量研究成果。一些研究者提出，京津冀三地发展的各自为政现象严重，缺乏权威统筹部门，各自产业结构自成体系，机场、港口存在重复建设问题，经济发展水平差距大，产业对接难度大[5]。一些研究者提出，推进京津冀一体化需要整合京津冀三地的经济社会发展目标，加强各层次主体之间的密切配合，加强区域产业分工，强化政府间协作机制，形成京津冀合理分工的空间结构。 从实际发展看，由于“一体化”诉求提出的前提性要求过高，“一体化”政策导向所收获的成效甚微。“一体化”诉求要求化解行政分割的体制障碍，问题在于国家治理不可避免要建立行政区划，设置地方政府，分别负责辖区内的公共事务；“一体化”诉求对地方本位主义持激烈批评态度，问题在于只要设置地方政府，各地治理就存在自我利益关注；“一体化”诉求提出京津冀区域内产业链断裂明显，问题在于产业可持续发展依赖于发挥市场机制的作用，单纯依靠政府干预和“拉郎配”反而会导致资源配置低效。 由于“一体化”诉求在现实中面临着操作性难题，近年来，“协同发展”逐渐成为京津冀区域发展的政策新定位，它基于京津冀的政治、经济地位不平等的现状，提出构建跨行政区协调机制，增进协商、协调与合作，发挥三地各自的比较优势，促进区域平衡发展。“京津冀协同发展”概念最早进入官方政策议程是在2013年前后。2013年8月，中共中央总书记习近平在北戴河主持研究河北发展问题时，提出要推动京津冀协同发展。此后，习近平总书记多次就京津冀协同发展作出重要指示，强调解决好北京发展问题，必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量。 2014年2月，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。此后，京津冀区域发展成为一项重大国家战略。2015年4月，中央政治局审议通过《京津冀协同发展纲要》，明确提出以有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，坚持问题导向，立足各自比较优势，以京津冀城市群建设为载体，着力调整优化经济结构和空间结构，着力构建现代化交通网络系统，着力扩大环境容量生态空间，着力推进产业升级转移，着力推动公共服务共建共享，加快打造现代化新型首都圈，努力形成京津冀优势互补、互利共赢的协同发展新格局。 京津冀协同发展和“一体化”发展诉求从表面上看有些相似性，但在实质上具有差异性。“一体化”诉求既包括市场一体化、道路交通一体化，也包括政策一体化。问题在于，京津冀三地在基础设施、公共服务等方面，现有存量资源存在巨大差异。推进京津冀一体化，不仅要加快市场一體化进程，实现生产要素自由流动，还需要尽快缩小京津冀三地在基础设施与公共服务资源配置方面的显著差距，实现公共服务均等化。在三地存量公共服务资源差距巨大的现实情境下，京津冀一体化的发展定位只能是一个长期的理想目标，在实际中缺少可操作性。 以协同发展的政策定位取代“一体化”的目标诉求，为京津冀区域发展提供了更为清晰、更具操作性的发展路径。协同发展承认京津冀区域发展存在差距，承认区域城镇体系结构失衡，京津两极过于“肥胖”，周边中小城市过于“瘦弱”，特别是河北与京津两市发展水平差距较大，公共服务水平落差明显。协同发展要求在国家层面加强政策统筹，有序疏解北京非首都功能，推动京津冀三省市协同发展。 三、协同发展的有效抓手 《京津冀协同发展规划纲要》明确提出以有序疏解北京非首都功能为出发点，坚持问题导向，要求在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。迄今，首都功能疏解和京津冀协同发展战略已经实施三年时间。总体看来，三地在推进交通一体化、生态环境保护两个领域走得快一些，取得了较好进展，但是，在承接产业转移方面呈现出“抓手软、落实难”的局面，效果不太明显，如果没有有效的抓手，首都产业转移升级将会面临困境。同时，如果河北省毗邻京津地区产业转型升级缓慢，北京的环境污染等“大城市病”治理也难以取得突破性进展。 推进京津冀协同发展既要坚持规划引领，也要找准抓手，发挥政府主导与市场活力两个方面的作用，做到“牵一发而动全身”。当前，京津冀区域发展的现状是：京津两市的体量巨大，对周边地区的虹吸效应显著，河北省环京津地区的中小城市与京津两市发展差距较大。城市发展首当其冲的是改进基础设施和公共服务，形成“磁场”效应，增进对外来人口的吸引力。目前，河北省中小城市的公共服务与京津两市存在“断崖式”差距。加快河北省发展步伐，需要尽快集聚优质公共服务资源，提升城市品质，改进公共服务水平，增进对资金、技术和优秀人才的吸引力。 鉴于上述，北京市可在共享优质公共服务资源方面主动采取措施，支持京津冀协同发展。具体来讲，可从以下几个方面入手： 第一，以道路交通便利化为先导，加快推进京津冀之间的综合性道路交通体系建设。道路交通基础设施对区域发展具有重要的先导作用。推进京津冀协同发展，需要打破“一亩三分地”思维定式，从京津冀区域发展全局谋划道路交通体系建设，构建以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络，提升交通运输组织和服务现代化水平，建立统一开放的区域运输市场，打造便捷通畅的公路交通网，打通跨行政区的“断头路”，消除跨区域“瓶颈路段”，打造国际一流的航空枢纽，发展安全绿色可持续交通。 第二，以共建共享优质公共服务资源为手段，支持河北省加快发展步伐。作为首都，北京拥有全国最为优质、最为配套的优质公共服务体系，创造了大量就业机会。近年来，由于中国经济崛起，北京作为首都，其经济中心地位不仅没有弱化，反而呈强化趋势。美国《财富》杂志发布的2016年“世界企业500强”排行榜中，总部设在北京的有58家企业。2016年“中国企业500强排行榜”中，总部在北京的有101家企业。首都的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等功能，与实际中的经济中心功能相互叠加，导致交通拥堵、环境污染等“巨城病”日益凸显。在首都功能疏解的大背景下，京津冀协同发展在较短时间内取得显著成效，一个基本抓手是推动优质公共服务资源共建共享，支持首都高校、医院、科研、文化等单位到河北省的毗邻地区建设分支机构，加快打造现代化新型首都圈，努力形成优势互补、互利共赢的协同发展新格局。 第三，坚持首都功能的存量疏解与增量疏解并行，以增量疏解为主。首都非核心功能疏解不可避免要涉及到单位和就业人口的疏解。从产业结构看，北京市制造业疏解的实际空间很有限。而且，目前的制造业大多属于高端制造业，如汽车制造等。首都功能疏解的重心是服务业，如企业总部、金融机构、高等院校、科研院所等。首都功能疏解有必要坚持存量疏解与增量疏解并行，以增量疏解为主。并非所有的非核心功能单位都要疏解，政府可出台一定的激励政策，引导在京单位向雄安新区转移发展。例如，通过控制在京高校办学和招生规模，对一流大学到雄安新区建设新校区提供政策激励，在招生指标、人才引进等方面给予特殊支持。随着优质公共服务资源不断集聚，就会形成磁场效应，对雄安新区发展起到重要的支撑作用。 参考文献 [1]孙久文等. 京津冀区域经济一体化及其合作途径探讨[J]. 首都经济贸易大学学报，2008（2）. [2]洪世键. 大都市治理：理论演进与运作模式[M]. 南京：东南大学出版社，2009：97. [3]张紧跟.新区域主义：美国大都市区治理的新思路[J]. 中山大學学报（社会科学版），2010（1）. [4]Chris Ansell， Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice [J]. Journal of Public Administration Research and Theory， 18，2007： 543-571. [5]崔冬初， 宋之杰. 京津冀区域经济一体化中存在的问题及对策[J].经济纵横， 2012（5）. |
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