| 标题 | 社会治理背景下乡镇干部群众工作能力提升研究 |
| 范文 | 李锋+杜建海+汪冰+叶彪 [摘 要]在当前开展基层群众工作的研究，对我国深化社会治理，推进国家治理体系、治理能力的提升具有重要的意义。在研究聚焦上，本文以执政能力提升为基点，锁定乡镇干部“个体”群众工作系统性能力的提升，应用“系统论”的基本方法，从结构、功能、环境（情景）三个方面建构了群众工作能力系统研究的“概念框架”，并在此概念框架的基础上，从科学性、情境性、有效性、匹配性四个方面建构了“应用层面”能力提升体系的整合模型；同时，还对乡镇干部群众工作提出了相应的政策建议。 [关键词]社会治理；群众工作；能力；乡镇干部 doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.129 [中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）06-0-03 中国共产党的群众工作是国家治理现代化中的重要内容之一。乡镇是国家治理体系的最前沿阵地，立足于工作第一线的乡镇干部的群众工作能力直接关乎整个工作大局。社会治理创新在很大程度上是群众工作的转型，这对当前基层干部的群众工作能力提出了新的要求。本文从国家治理体系现代化的任务要求出发，围绕社会治理中的重点、难点问题，系统性地对乡镇干部的群众工作能力进行了研究。 1 群众工作能力的研究综述 群众路线是中国共产党的根本路线，群众工作是中国共产党的传统优势，同时，密切联系群众是中国共产党的优良作风和政治优势，也是中国共产党各项事业取得成功的重要保证。可以说，中国共产党各项工作的推进都离不开群众工作的创新与发展。在社会治理的新背景下，群众工作的特征、内涵、方式都发生了很大的变化，要求各级干部要与时俱进地提升工作能力。 1.1 群众工作的主要内容 中国共产党党建理论学界基本上以“组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的本领”为群众工作的主要内容，但根据经济社会的发展会有新的要求，如当前群众工作的重点是要和全面建成小康社会的目标密切联系在一起。 1.2 群众工作能力的构成 关于群众工作能力的构成，不同的研究有不同的分类。张林、张国美认为领导干部的群众工作能力包括宣传、教育能力，帮助群众克服困难的能力，解决人民内部矛盾的能力三个方面。刘芬则提出了教育群众的能力、服务群众的能力、化解矛盾的能力、科学民主决策的能力以及依法办事的能力等五大类能力。李春杰提出了洞察群众需求的能力、理解群众行为的能力、化解群众矛盾的能力、应对群众公共危机的能力等四类能力。廖雄军三大类的能力包括：组织引导群众能力、按需服务能力、维护群众权益能力。在网络媒体迅猛发展的今天，网络群众工作也成为一个新的关注点，网络信息平台的搭建及网络舆情的应对已成为领导干部一项新的群众工作能力。整体来说，主要是由基本能力与专项能力组成，基本能力主要是指如何沟通、交流，与群众打成一片，而专项能力主要是在重大矛盾、重大事件的调处上对基本能力的综合运用。 1.3 群众工作能力提升的方法途径 工作能力的提升有一些传统的方式方法：一是學习研讨，二是参与实践，三是总结改进。体制机制的完善，在很大程度上对领导干部群众工作能力的提升具有激励引导的作用。刘芬提及群众利益和民意表达的机制、群众工作的党群沟通机制、缓解矛盾的长效机制、群众工作的评价和激励机制等四项机制。姚桓、刘汉峰提出了六种机制：群众利益诉求表达机制和利益协调机制、群众动员机制、对党群和谐程度的考评机制、群众对干部政绩的评价机制、权力授予与监督机制以及服务群众机制。具体实践上，上海的社区建立了全联系群众运行机制、联系服务基层长效机制、创新解决问题工作机制、强化监督考核激励机制，并取得了较好的成效。 2 群众工作能力的研究思路 能力体系及提升途径是一个复杂的系统，其包括结构、功能及情境三个部分，如图1所示：一是内部“结构层”，即能力的要素构成；二是中间“功能层”，即个体的能力素养转化为执政（行政）能力，配合党委政府的具体工作；三是外部“情境层”，即能力具体的实践环境。三者之间必须互相匹配，协调推进。 2.1 结构层（要素关联） 能力系统是一个动态的系统，其结构主体可以分为三层。 2.1.1 素质层（德才兼备） 领导干部能力提升的内在动力及潜质。其包括价值追求（要素1：德），即领导干部的群众观、工作观，直接关系领导干部能力提升的内在动力；素质禀赋（要素2：才），即开展群众工作所必须具备的基本身体及心理条件，如语言运用的素质、问题分析的素质、心理调适的素质等，直接关系领导干部能力提升的内在潜质。 2.1.2 方法层（知行合一） 素质是可以通过学习与实践来改进、提升的，得当的方法可以弥补素质上的相对欠缺。其包括：学习（要素3：知），即学习与开展群众工作的相关理论及实践知识；实践（要素4：行），即在具体工作实践中，通过反思总结，积累开展群众工作的经验，提升能力。 2.1.3 制度层（传导并举） 制度引导与约束直接关系领导干部的行为及行为取向，群众工作能力提升需要一种制度性的支撑与激励来推动。其包括：支撑（要素5：传），即完善合理的工作机制，搭建学习提升的平台，通过各种方式向领导干部“传授”群众工作的正确理念及有效经验（杜绝“干中学”中的盲目性）；激励（要素6：导），即完善绩效考核及奖惩体系，营造群众工作能力提升的良好氛围（文化）。 从理想的状态上说，能力最佳绩效点出现在素质层、方法层、制度层的最佳契合点上（“最优”），但是在现实状况上说，三个层面可以实现“互补”，达到一种“满意”的绩效点。 2.2 功能层 对于能力的基本界定，在胜任力模型中，能力是从其构成上来界定的——以素质为核心，而本文中的能力是从系统功能（目的性）上来界定——以处理及应对具体问题矛盾的水平及绩效为核心（素质是一种能力潜质，而非能力本身；但能力必须要依托于这种素质）。系统是具有目的性，即促进这种结构体系的产出服务于具体的功能目标。对于能力提升系统（结构）的功能，表现在具体的群众工作绩效上（如矛盾解决的效率与效果）。从党政群众工作能力的“功能”上说，其直接表现在党委政府的工作要求（群众需求体现在工作要求上）与绩效评估上。要保证功能性的“有效”，党委政府应迅速灵敏的把握群众的需求，适时地“反馈”“作用”于能力提升系统（主要是制度层），进而提升整个系统性的能力改善（功能调整）。从制度性建构上说，在具体任务为指向的“刚性”制度基础上，要强化理念、原则为指向的“柔性”制度建构，并营造“全心全意为人民服务”的群众工作“制度文化”。 2.3 情境层 系统具有开放性，必须与系统外部进行沟通、互动。群众工作能力系统是置于整个工作环境（情境）之中，必须对情境有一个良好的判断，并作出相应的“适应”。群众工作的能力不能一概而论，从横向上说，不同岗位、职务、地域其要求不一样，从纵向上说，不同的发展阶段、干部成长阶段要求不一样。除此之外，还要考虑经济社会发展的具体情境，识别工作的重点、难点、焦点，改进工作理念，应用新的媒介手段（如网络）等。社会管理创新的大背景对群众工作能力及其提升方式提出了新的要求。 3 群众工作能力的研究内容 本文在逻辑建构和经验考察基础上，由“概念框架”层面（conceptual framework）导向“操作”层面（operational）的模型建构及内容分析。 3.1 模型建构 从文中能力系统的概念框架出发，从实际操作层面来建构能力提升的整合系统（integrated system），见图2。一般的研究仅对静态的能力体系提出一系列的提升措施。“整合”框架则是将能力的构成、能力的应用、能力的评估及能力的提升置于一个系统性的框架中进行通盘考虑，而非仅就能力而言能力，就提升而言提升。 从能力系统的要素构成视角（科学性），建构能力的“构成体系”（群众工作能力包括包括哪些方面的内容）；从能力系统的情境视角（情境性），建构能力应用的权变原则（如何在具体的工作情境中有效地应用能力）；从能力系统的功能视角（有效性），建构能力评估机制的具体标准（怎样的能力是切实符合具体群众工作的需要）；从能力系统的结构性视角（匹配性），建构能力提升的具体途径（如何提升群众工作能力、能力的应用水平及能力的绩效）。 3.2 内容分析 从科学性、情境性、有效性和匹配性四个方面来切入对群众工作能力提升具体内容的分析。 3.2.1 建构“合理”的能力构成体系：三构成 本文在建构能力体系时，充分考虑了要素相互作用的动态性特征，结合走访、座谈、咨询专家等方式，将能力分为：①基本能力（相对静态、单一、基础性的能力）；②拓展能力（综合性的能力——多种能力的综合应用；积累性的能力——经验的累积；领导性的能力——决策、指挥、监督的能力）；③专项能力（特长性能力；专项任务应对能力；具有更强的动态效应）三大构成。这一能力的分类较好地展现了能力的系统性、递进性、情境性等动态特征。从横向上说，干部要做好群众工作则必须要具备这一系列不同层面的能力素养，从纵向上说，不同职级、不同岗位、不同区域等干部其群众工作能力素养的要求是不同的。 3.2.2 明确“权变”的能力应用原则：五原则 能力具有情境性，不同環境条件下能力的要求及应用是不同的。人们要具有“权变”的思维，掌握因人、岗、职、时、地而宜的五个原则。不同来源的干部能力应用不同（因人而宜），如通过考录进入镇乡（街道）或机关的干部，一般具有较强的文化理论素质，缺乏的是实际工作的经验和技巧，因此他们把选择的重点集中在提升实践能力上；而长期在乡镇工作的同志见识宽、人脉广，实际工作能力强，但文化素养和理论知识相对缺乏，因此学习能力是这类干部提升的重点。不同岗位干部能力应用不同（因岗而宜），对行政执法类、专业技术类、综合管理类这三类干部，要根据各自的岗位特点，有针对性地帮助提升能力。不同职级干部能力应用不同（因职而宜），行政职级不同，对能力提升的内容和方法也各有明显侧重，一线工作的干部提升基本素质能力，重点要提升综合协调以及处理具体事务的能力；领导岗位的干部则更要重视综合能力的延伸与拓展。不同成长阶段的干部能力应用不同（因时而宜），笔者将当前乡镇干部群众工作能力提升过程可以分成四个阶段，即入职阶段、成长阶段、拓展阶段、成熟阶段。不同区域经济社会文化情境的干部能力应用不同（因地而宜），偏远乡镇、近郊乡镇、街道等地域的经济社会文化环境不同，乡风民俗和群众工作任务也不同，要根据各自工作任务的侧重点，提高干部的不同能力。 3.2.3 健全“有效”的能力评估机制：三标准 要进行制度创新，就要建立一个有效的能力绩效评估体系。人的满意：上级有关领导、同事、群众、自己以及工作中的利益相关者的满意度评价（特别要健全群众的评价机制），根据诸项评价的吻合度判断其群众工作能力。事的落实：在处理群众工作具体事务中，可以从程序是否到位、任务是否完成、计划和结果是否相近、效率和效果是否统一等方面判断其群众工作能力。法的遵守：在做群众工作中要考虑措施是否合法、过程是否公正透明，结果是否公正、公平。 3.2.4 完善“匹配”的能力提升途径：四途径 从整体上来说，能力提升的途径有四大类，即教育培训、经验传授、岗位实践、制度导向。教育培训：教育培训要考虑到干部的实际需求，系统性地开展群众能力的理论知识、专业知识的培训，通过案例分析、模范示教等形式可以提升乡镇干部的群众工作知识储备。经验传授：特别对于年轻干部，入职时间较长且群众工作出色的乡镇干部要定期对年轻干部进行经验传授，同时要能够“以师带徒”地进行实战指导，提升乡镇干部做群众工作的直观经验。岗位锻炼：到一线的岗位进行锻炼，压担子、压任务，这个过程通过指导教师的指导，干部自身的思考以及实践操作，可以快速提升群众工作能力。制度导向：完善干部选拔、激励、考评制度中有关群众工作能力（实绩）的比重，提升乡镇干部群众工作能力的自觉性。 遵循文中能力的科学性、情境性、有效性原则，才能实现能力提升途径的“匹配性”。能力体系的科学性原则要求提升内容具有系统性，能力应用的情境性原则要求提升方式具有多样性，能力绩效的有效性原则要求提升效果具有针对性。在实际应用上，要掌握这些原则，针对不同的干部群体、不同的工作情景设计系统化、多样化的有效提升途径。 4 提升群众工作能力的对策建议 本文在关注乡镇干部群众工作能力、提升体系结构及其现状的基础上，把当前乡镇干部群众工作能力的提升途径总结为四大机制。第一，创新教育培训的内容及模式，夯实基层干部群众工作能力提升的基础平台。干部群众工作能力的提升基础在于教育培训，只有这样才能努力使干部队伍大面积、系统化、快捷的提高群众工作的综合水平。在创新培训内容上，要增强干部群众工作能力培训的系统性和科学性，主要可设置四大块内容，即群众工作理念培训、岗位实务培训、专项任务培训、能力系统培训。第二，创新经验传授的方法及举措，拓宽干部群众工作能力提升的渠道形式。干部群众工作能力的提升途径，关键在于做好经验传授工作，使年轻干部群众工作能力提升的过程常态化、个性化，做到卓有成效。第三，创新岗位锻炼的方式方法，拓展干部群众工作能力提升的实践途径。干部群众工作能力提升的重要平台在于實践锻炼，在工作中增长才干，积累经验。第四，创新制度体系，形成增强干部群众工作能力提升的工作机制。干部群众工作能力提升的根本方法在于制度导向，引导、激励广大干部践行宗旨，努力为人民服务，享有较高的群众满意度。完善干部选拔制度、分类分级培训制度、“传、帮、带、促”制度、岗位实践制度、定期专题研讨交流制度、联系群众、联村（居）工作制度、群众工作考评和责任追究制度。 主要参考文献 [1]高新民.国家治理体系现代化与党的群众路线[J].新视野，2014（3）. 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