| 标题 | 政府投资项目的监管研究 |
| 范文 | 吴淑芹 [摘 要] 本文通过对政府投资项目存在的主要问题，分析了问题产生的原因，提出了如何加强对政府投资项目的监管建议和对策。 [关键词] 政府投资项目；监管；研究 doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 01. 040 [中图分类号] F832.48 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）01- 0100- 02 1 目前政府投资项目管理中存在的问题 1.1 项目前期准备不充分 按照有关规定，政府投资项目要组织专家或委托咨询机构对项目的可行性进行评估论证，做到“先论证，后决策”。但在实际中，项目审批部门审批不严，论证不充分，缺乏科学合理的审批体系。设计单位在项目的可行性研究报告编制过程中对项目的研究和论证不够，细节把握不准，缺乏科学性，导致前期规划与实际脱节。建设单位在项目的设计、施工预算尚未评估、审批的情况下，为了赶工期而仓促上马，导致边设计、边施工、边更改、超概算现象严重。 1.2 建设制度执行不到位 按照相关规定，政府投资项目必须实行法人责任制、招投标制、工程监理制和合同制等四项制度。但从实际情况来看存在以下问题：一是项目没有实行真正意义上的项目法人责任制。项目法人责任制作为我国基本建设领域三项改革制度之一，从近10年实行的情况来看，对建立投资责任约束机制、提高投资效益起到了一定的作用。但目前政府投资项目的管理模式大都是成立临时工程管理机构，由建设单位或政府有关部门牵头，组建一个临时性的基建班子管理项目建设。如××工程指挥部、××项目领导办公室等，待基建任务完成后，班子解散，实行的是行政领导责任制，而非项目法人责任制。二是在工程监理上还存在一些需要改善的问题。目前政府投资项目均委托监理公司对项目进行管理，但在实际施工监理过程中，普遍存在监理人员少、到岗率不高，专业化程度不高、责任心不强的现象，甚至出现监理人员与施工单位“同流合污”，导致施工现场管理不到位。三是招投标制需要进一步规范。政府投资项目出现问题较多的环节是招投标环节。主要存在以下问题：第一，招标人对应当招标的项目擅自不招标或将项目分解使其达不到招投标的标准、应当公开招标的项目擅自邀请招标，招标时不遵守法定时限、泄露标底、随意更改招标文件载明的评价标准和方法等。第二，投标人不择手段谋取中标，弄虚作假、挂靠资质高的企业或以他人名义投标，甚至串通投标、陪标、围标等；中标后将项目非法肢解转让，或者违法转包、分包。第三，招标代理机构随意缩短法定时间，不遵守招标程序规定和保密规定，甚至与投标人串通，操纵招标活动。第四，评标专家专业素质或职业道德不高，在评标过程中受招标人或投标人的干预和影响，收受贿赂，串通评标。四是合同制度执行不严格。存在合同内容不够详实，权利义务不明晰，对许多具体问题未形成合同文件。 1.3 项目监管体系不到位 一是在监管依据上，我国至今尚未制定一部有关政府投资的综合性法律法规，只有一些针对政府投资项目某一方面的条例和规定，因而缺乏法律保障，导致无法可依、有法不依的现象普遍存在。二是在监管程序上，目前，政府投资项目的监管仍仅限于政府的各职能部门，包括发改委、财政、审计、建设和纪检等部门。从监管程序上，这些部门都具有对政府投资项目的审批、管理和监管的职能，因而既存在职能交叉，又同时受本部门自身的限制，难以做到客观、公正。三是监管手段上，主要是现场视察、听取汇报、统计项目完成投资额等。四是在监管效果上，缺乏对项目全过程、全方位的监管，表现出多头监管、责权划分不明确、部门之间配合不协调、责任落实不到位的现象。 1.4 缺乏相应的问责制和制约措施 一是投资决策方面，针对有些单位和部门实施项目建设不进行科学论证，决策者按照自己的价值取向，盲目进行大量投资，导致投资规模失控、投资结构不合理等现象，沒有相应的问责制和制约措施。二是参与政府投资项目的咨询、评估、设计、施工、监理、建设管理等部门，没有纳入政府监管的范围，对这些部门应履行的义务、应承担的责任、如何追究、追究的形式等没有制度上的规定和切实可行的制约措施。三是建设单位，由于政府投资项目的资金来源于政府，建设单位只负责花钱而不负责还钱，在建设过程中擅自更改设计，扩大投资规模以及现场管理不到位，导致工程质量低下等现象的出现。 2 产出问题的原因 2.1 项目治理结构不清晰，投资主体、监管主体混淆 政府投资项目由于其资金来源于政府，而政府的资金来源于纳税人，也就是说政府投资项目的投资主体实质上是社会公众，政府承担着“委托-代理”责任，承担着对政府投资项目的投资、决策、审批、建设和管理职责。而负责决策、审批、建设和管理的各部门，在管理上又表现为各自为政、分头管理，因而导致政府投资项目管理责任难以追究，造成政府部门既是投资者、管理者也是监管者，既是运动员也是裁判员，导致项目治理结构不清晰，投资主体、管理主体、监管主体相互混淆。 2.2 缺乏市场化、专业化的中介机构 现代社会分工越来越细，专业化程度越来越高。政府投资项目也不例外，它涉及了工程勘察、设计、监理、招投标、施工等许多专业领域，项目业主往往因为人员、专业和信息等方面的限制，需要众多专业机构承担相关方面的工作，提供全套的专业化咨询和服务。当前，我国正处于市场化经济转型时期，还没有形成政府投资项目服务方面的中介机构，使得在发达国家行之有效的管理办法在我们这里无法有效实施。 2.3 制度建设缺陷 目前，在我国还没有一部针对政府投资项目方面完整的一套法律法规。近年来，虽有多个部门出台了一些与项目建设相关的条例和规定，例如：国家发改委下发的关于实行建设项目项目法人责任制的规定、招投标暂行规定；财政部下发的预算评审、财政投资评审暂行规定以及审计署下发的基本建设项目竣工决算审计试行办法等等，这些规定大都是站在各部门角度，来对政府项目的某一方面而制定的，且内容交叉重复。因而急需建立一套完整的针对政府投资项目从决策到建设、从实施到竣工验收、项目后评价的全过程法律法规体系。 3 強化政府投资项目监管的对策 3.1 完善项目前期准备工作 要完善政府投资项目的前期工作，只要前期准备工作充分、到位，就会避免项目实施后出现的超概、损失浪费和效能低下等问题。首先，在立项方面，政府投资项目应经过各级人大审议通过或经人大授权，要建立政府投资项目的公示制度，建立立项的公众听证制度。在项目审批上，要“先论证，后审批”。从立项调查到规划编制、从投资效益评审到专家论证，从项目的投资规模、投资概算到项目建成后的效益分析等，都要进行科学论证，要建立一套科学民主的计划编制和项目决策程序，提高项目决策的科学性。在项目实施上，要做好从可研到初步设计，从概算到预算，要在充分论证的基础上，建立评估、审计制度，避免项目建设时再发生变更、超概等现象。 3.2 严格执行建设制度 执行建设制度，必须形成公平、公正的市场参与体系。充分发挥市场机制，引入专业的中介机构（项目管理公司），将现行一些不宜由政府机构承担的职能转移给中介机构。同时，提高中介机构的准入门槛，规范中介机构的操作程序和服务质量。一是规范招投标行为。要严格执行招投标管理制度，对项目的勘察设计、施工、监理以及各种设备、材料采购等达到一定标准的，一律实行招标采购。二是完善监理制度。监理公司是受项目法人的委托，对工程建设实施管理。项目法人要与监理公司签订监理合同，明确监理范围和职责权限。三是强化合同管理。合同管理在工程项目实施过程中非常重要，它是保证项目顺利进行的前提条件，通过合同的订立来实现项目建设目标。建设单位要制定合同的管理制度，使合同处于有效监管状态之中。 3.3 完善项目的监管体制 一是完善政府投资管理的分工机制。政府投资的主管部门、财政部门、审计部门及行业主管部门，要依据分工，对政府投资项目的管理进行相互监督。二是建立社会监督机制。强化公众、新闻媒体对政府投资项目的社会监督。鼓励社会各界参与政府投资项目监督管理，到施工现场了解情况，定期不定期报道项目的进展情况等，提高项目监管的社会化、民主化水平。三是建立项目实时监管机制，做到对项目前、项目中、项目后的全程监管。 3.4 建立问责制和责任追究制度 一是对违反决策程序盲目上项目，不遵守法律法规给国家造成损失的，要追究决策者的行政责任，造成经济损失的要追究相应的法律责任。将“谁决策、谁负责”这条原则以法律的形式固定下来，明确投资决策责任和投资风险责任的具体承担者。二是对工程咨询、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。真正有效地建立起政府投资项目投资的制衡机制。 3.5 建立项目绩效评价制度，实行动态跟踪管理 建立政府投资项目绩效评价制度。绩效评价是从项目立项、设计、招投标、施工、竣工投产和运营等全过程进行系统的指标评价体系，主要内容包括过程评价、经济后评价、影响评价和持续性评价等。通过绩效评价，促进政府投资项目建设管理廉洁高效，切实提高财政资金的使用效益，及时总结经验教训，提高政府投资项目的管理水平。 主要参考文献 [1]财政部投资评审中心.政府投资项目标底审查实务[M].北京：经济科学出版社，2000. [2]乌云娜，牛东晓.政府投资建设项目代建制理论与实务[M].北京：电子工业出版社，2007. [3]周国栋.完善我国政府投资项目监管体系的政策建议[J].经济体制改革，2006（5）：30-33. |
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