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中小学法治教育面临的形势与思考

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唐海歌　周长东

摘要：中小学法治教育抓的好，可以增强学生法治素养，树立法治理念，为依法治国提供人才支撑;抓的不好，不仅难以培养出依法治国需要的合格人才，还会导致一大批未成年人直接成为法治的阻碍者和牺牲品，并为他们进入成年后的违法犯罪埋下伏笔。近年来，我国未成年人犯罪高发势头虽然得到明显遏制，但犯罪率仍然居高不下，面临的形势仍不容乐观。在党和国家对中小学法治教育高度重视并推出系列重大举措后，如何破除思维固化，创新举措，切实提升新时代中小学法治教育成效是一个需要认真思考的问题。

关键词：中小学;法治素养;法治理念;法治教育

在依法治国基本方略指引下，中小学法治教育受到前所未有的重视，面对新形势新任务和新要求，中小学法治教育在迎来机遇的同时，也面临着诸多挑战，如何抉择，是新时代中小学法治教育面临的新课题。

1 “晴雨表”折射出中小学法治教育的重要性和紧迫性

I.I 应客观分析我国未成年人犯罪的实际状况

中小学生基本上是处于少年儿童期的未成年人，是可塑性最强的年龄段，既是成长成才的关键时期，也是最易误入歧途的关口。一段时期以来，片面追求“升学率”的基础教育成了应试教育，忽略了中小学生法律素质的提高，法治教育的“缺课”而导致中小学生法律素质与法律观念普遍淡薄，致使1997年修订的《刑法》开始实施的最近20年来未成年人犯罪现象不断上升，并一度出现爆发式增长，直到近年来才逐步得到遏制，但未成年人犯罪现象仍不容乐观。可以说，未成年人犯罪状况犹如中小学法治教育的“晴雨表”，是中小学法治教育成败得失最直接最现实最及时的反映。但因对“晴雨表”解读所站的角度不同，所得出的结论也就大相径庭。

2017年10月27日，国家统计局发布2016年《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》统计监测报告显示，我国未成年人犯罪率持续降低。2016年，全国未成年人犯罪人数为35743人，比2010年减少32455人，减幅达47. 6%。未成年人犯罪人数占同期犯罪人数的比重为2.93%，比2010年下降3.85个百分点[1]。2018年6月1日，中国司法大数据研究院发布的未成年人权益司法保护和犯罪特点司法数据分析报告显示，2009年至2017年，我国未成年人犯罪数量连续9年持续下降，年均降幅超过12%，并直言“我国己成为世界上未成年人犯罪率最低的国家之一”。[2]之所以会得出这一过于乐观结论，主要是未考虑全国刑罚总数这一重要参照值的大幅上升，而仅以未成年人刑罚人数占动态的全国刑罚总数的比例作为评价标准，（见图1）。

从这一角度看，我国未成年人刑罚人数占全国刑罚总数比例在2008年后出现连续下降，2016年甚至比1997年还大幅下降，降幅达49.3%。而实际状况是，2016年全国刑罚总数比2010年增加21.4万人，上升了21.22%;比1997年则上升69.4万人，上升131.94%（见图2）。显然，以大幅上升的动态的全国刑罚总数作为参照，来论证未成年人犯罪率走低，并得出“我国己成为世界上未成年人犯罪率最低的国家之一”的结论难免有失偏颇。

如果从未成年人刑罚人数看，1997年修订的《刑法》实施后，我国未成年人犯罪状况大致经历了一个快速增长时期（ 1997-2008）和逐步回落时期（2009-2016）。2008年，全国未成年人刑罚人数达到历史峰值的8.89万人，以历史峰值作为参照数，只简单地谈论下降幅度，显然不够客观。未成年人刑罚人数虽经过连续9年的不断下降，但仍略高于1997年数据，（见图3）。

由于缺乏历年14-18周岁全国未成年人准确数据，也就无法计算出精确的未成年人犯罪率。有学者按照近期几次人口普查及《中国统计年鉴》推算的估计值，得出20世纪90年代以来的未成年人犯罪率，与未成年人刑罚人数的走势基本一致。按此方法推算，2016年未成年人犯罪率为6.11‰，虽比区间最高值的2008年的14.75‰下降58.58%，但仍比1997年的区间最低值4.03‰。上升34.04%。2016年全国刑事犯罪率比1997年上升4.62个基点，升高109.22%。[3]

2008年以后的未成年人刑罚人数逐年回落，还有对未成年人司法保护措施加强的因素影响，主要是轻缓犯罪“附条件不起诉制度”的影响。未成年人犯罪的高发态势，引起了社会各界的高度重视，也激发了司法界加大对未成年人权益保护的实践探索，其中“附条件不起诉制度”具有重要意义。附条件不起诉制度，意指对涉嫌轻缓犯罪、本应起诉的未成年人，确有自我反省、悔罪表现的，本人同意履行检察机关为其改造所设的特定条件，可暂不予以起诉的制度。2010年，最高法、最高检、公安部联合下发的《关于进一步建立完善办理未成年人刑事案件配套體系的工作若干意见》，明确了对未成年人犯罪实行“少捕慎诉”的基本原则。

2012年修订的刑事诉讼法，首次以法律的形式对未成年人犯罪附条件不起诉作了具体规定，从而使大量未成年人的轻缓犯罪免于被追究刑事责任，这在客观上也减少了未成年人刑罚人数。我国未成年人犯罪问题总体上仍不容乐观，按照司法大数据统计，近年来，初中生成为未成年人犯罪高发群体，占68.08%，农村地区未成年人犯罪发案率超八成，达82.06%，未成年人犯罪主要集中在“物欲型”的盗抢类[2]。1997-2016年这段时期，正是我国经济快速增长时期，西方学者研究发现，经济发展并不会导致犯罪率上升，而是负相关。如意大利犯罪学家加罗法洛通过对法国1826-1878年期间的犯罪活动与经济发展比较后得出结论：法国经济高速发展的这一阶段，犯罪没有增加，而是减少了。Eric D.Gould等通过对美国1979-1997年犯罪率与工资水平的比较研究后，认为经济发展水平的提升有助于减少犯罪率[4]。这一结论也被中国学者研究所证实[5]。在经济高速增长时期，未成年人犯罪主要集中在“物欲型”的盗抢类，从经济角度无法找到答案，只能从教育角度去思考。

1.2 深刻认识中小学法治教育的重要性与紧迫性

中小学法治教育抓的好，可以使广大中小学生增强法治素养，树立法治理念，为践行依法治国提供人才支撑。反之，不仅无法培养出优秀的法治实践者，还将直接导致未成年人违法犯罪现象严重，使一大批未成年人直接成为法治的阻碍者和牺牲品，而这些法治教育“缺课”的未成年人长大成人后，又助推整个社会犯罪率的不断攀升，为成年人的违法犯罪不断增长埋下伏笔。

社会学认为，一个人从生下来的生物人转变成社会合格成员，要经过一个社会化过程，社会化的一项重要内容就是将社会规范、准则内化为自己的行为标准。少儿时期是基本社会化时期，即转变成为基本合格的社会成员时期，是生物人转变为社会人的本质体现过程[6]。现代社会，学校教育是基本社会化的主要途径，如果个体社会化失败，没有家庭和社会的及时“补课”，这些未将社会规范内化的个体仓促进入社会，则很容易接受不良的思想意识和行为的影响，做出违背社会规范甚至是带有强制力的法律规范的行为，从而导致犯罪行为的发生。未成年人，就是未来的成年人，他们进入成年后，很难再有系统的学习机会。以2010年11月1日为标准时的第六次全国人口普查数据显示，大陆人口79.6%仅接受过小学至高中阶段的教育，也就是近八成人口仅接受过中小学的在校教育，其人生基本社会化的关键时期就是中小学时期，然后便不得不进入社会。在本该接受社会规则洗礼的基本社会化的重要阶段，我国未成年人犯罪却长期居高不下，折射出中小学法治教育的严重缺失。

卢梭曾说，管用而有效的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。孔子说过，“不教而诛谓之虐”，意思是平时不进行教育，而一旦犯错就任用刑罚，叫做残虐。荀子则进一步指出，“不教而诛，则刑繁而邪不胜”，意思是不进行教育就惩处，就会使刑罪越来越频繁，即使这样也难以减少犯罪的发生[7]。更为重要的是，这些未成年人，就是未来的成年人，要遏制整个社会的违法犯罪现象，就必须从个体社会化的早期抓起，从少儿时期抓起，而这正是中小学法治教育必须完成的课题。

2 中小学法治教育面临的机遇与挑战

党的十八届四中全会提出“将法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。2016年6月，教育部、司法部、全国普法办印发了经国家教育体制改革领导小组审议通过的《青少年法治教育大纲》，规定了中小学分学段的法治教学内容。2016年8月，教育部印发的教育系统“七五”普法规划中，明确了在中小学开设道德与法治课，发挥法治教育的课堂主渠道作用。从2017年秋季学期开始，教育部统一组织新编的义务教育阶段道德与法治教材，在全国所有地区的义务教育阶段起始年级投入使用，替换原使用的《品德与生活》《品德与社会》《思想品德》等课本。与此同时，地方政府在建设“法治政府”过程中，将普法宣传教育列入考核内容，明确“四落实”（课程、教材、师资、经费）为教育行政部门法治宣传教育的重要内容。在条块的共同推动下，中小学法治教育受到前所未有的重视。党的十九大更是进一步提出，坚持全面依法治国，要“提高全民族法治素养和道德素养”，从而使中小学法治教育迎来重要的机遇期。中小学法治教育在迎来机遇的同时，也面临着诸多挑战，主要表现在以下诸方面。

2.1 转任教师的专业素养及教学方式与课程教学“不配套”

教材变身后，道德与法治课师资基本上是原品德课程任课教师整体转岗过来，不仅专业素养上与新教材“不配套”，教学方式与之不相适应。这些从品德课程整体转化而来的师资，无论是专业素养还是教学实践经验，均与原教材的教学要求相适应，而教材转变后，由于中小学具有法学专业背景的专职教师微乎其微，更谈不上拥有法学实践经验，因专业素养缺乏，大多只能沿用传统的单一理论灌输模式进行教学，使教育效果大打折扣。这些教师极少部分接受过短期的市、县级专门培训，课程所需知识尤其是法治知识主要以自学途径获得，对课程的教学掌握良莠不齐，对道德与法治教育教法鲜有研究，更不具备科学化、系统化的法治教育观念。

2.2 中小学整体法治教育氛围薄弱

中小学各学科教师整体上的法治素养缺失，导致在传统学科教学中渗透法治教育的做法，因教师缺少必要的法治知识与能力而难以实现，使法治教育嵌入中小学整体教育缺少必要的基础和支撑。更有甚者，因教师不学法、不知法、不守法，严重违犯依法治教的事例并不鲜见。比如，体罚甚至打骂学生的恶性事件时有发生，而在人人都是“麦克风”的自媒体时代，这种为人师表者的反面“示范”效应又被放大，对中小学法治教育氛围形成巨大冲击。同时，长期忽视、轻视其他学科教师法治素养提升的行为，也使单一的法治课程教学难以在中小学形成有效的法治教育氛围。

2.3 农村中小学法治教育亟需加强

《中国农村教育发展报告2017》提供的数据显示：2016年我国义务教育阶段农村在校生占全国在校生总数的2/3[8]。农村中小学生的家长文化程度相对较低，法律知识普遍缺乏，加之很多留守少年儿童由祖辈抚养，他们给予孩子的传统教育往往缺乏现代法治内容。农村的社区环境与城市也有很大差别，他们平时受到的社会法治熏陶也明显低于城市学生。而农村中小学的道德与法治课程专任教师也更为缺乏，专业素养更差。同时，限于农村中小学可支配经费较低，又无择校费等收入支撑，举办各项法治教育活动次数少、层次低，学校的法治教育氛围也难以与城市学校相比。

参考文献：

[1] 国家统计局.《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》中期統计监测报告[R].中国信息报，2016-11-2.

[2] 最高人民法院网（权威发布）.从司法大数据看我国未成年人权益司法保护和未成年人犯罪特点及其预防[EB/OL] .http：//www.court.gov.cn.

[3] 陈秋彤.影响我国未成年人犯罪的经济因素研究[D].陕西师范大学，2018.

[4] Could E D， Weinberg B A，MustardD B：Crime Rates and Local LaborMarket Opportunities in the UnitedStates：1979-1997. Rcview ofEconomics&Statistics. Volume84.Issuel， 2006， pp.45-61.

[5] 田鹤城等.1955-2007年中国经济与犯罪关系实证研究[J].中国农业大学学报（社会科学版），2009（6）：146-151.

[6] 林崇德等.心理学大词典（上卷）[M].北京：上海教育出版社，2003.

[7] 开逊.不教而诛[J].教师博览，1997（6）：44.

[8] 中国教育新闻网.中国农村教育发展报告2017[EB/OL].2017-12-23.http：//www.jyb.cn.

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