| 标题 | 少数民族贫困地区村庄规划建设管理实证研究 |
| 范文 | 张湘玉 摘要：党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略是党和国家的大战略，必须要规划先行，强化乡村振兴战略的规划引领。因此，乡村的村庄规划建设是当前农村经济发展的重要方面，意义十分重大。麻阳作为少数民族贫困地区面临重大发展机遇，怎样做好村庄规划，建成美丽乡村，成为一个重大课题。本文通过调研，分析了麻阳县在乡村规划实践中的不足和难点，尝试走出一条适合贫困地区强化村庄规划管理的有效路径。 关键词：少数民族贫困地区;村庄规划;建设管理;实证研究 中图分类号：TU992.29 文献标识码：A 1 麻阳县村庄规划建设的基本情况 麻阳位于湘黔边界的湖南省西部，怀化市西北部，是湖南通往大西南的重要通道，素有“湘黔门户”之称。全县总面积1568平方公里，辖13乡6镇，耕地面积25.5万亩，总人口35.6万人，农业人口31.61万人，其中苗族占76.8%，是全国五个单一苗族自治县之一，现属省定贫困县，典型的少数民族贫困县。麻阳县从2008年开始编制村庄规划和乡镇规划及镇湘域村庄布局规划，到目前为止，麻阳县原23个乡镇和钢矿管理处规划都已编制完成，镇乡域村庄布局规划也编制完成，原322个行政村社区居委会的村庄规划已编制完成，还编制了5个建制镇的给排水专项规划和4个传统村落保护规划，以及2个历史文化名镇名村专项保护规划。目前4个传统村落，己到位资金1200万元，先行由县行政使用了350万元资金用于4个村的基础设施建设，现在由旅建投使用850万元补助资金，一部分用于修缮传统村落古民居，一部分用于恢复原规划的基础设施建设，工程即将竣工。 同时，麻阳县为了加强农村危房改造，控制建房面积，统一建筑风格，分别设计出1至2人户54平方米、3人户72平方米、4个人90平方米、5人户108平方米、6人户126平方米图集，设计出2种外观风格供危改户选择。4月26日召开全县农村危房推进动员会，要求各乡镇对未脱贫户、危房户立即开始建房，要求全县1776户危房户必须在9月底前全部竣工。可以说，麻阳县己走上村庄规划建设的探索之路。 2 村庄规划存在的问题 2.1 立法滞后 村庄立法关系民生问题的热点和难点。然而，我国能起作用的法律，无非是《1993年村庄和集镇规划建设管理条例》《中华人民共和国城乡规划法》等法律条例，但是都比较抽象，没有那么具体，不能解决现阶段农村的问题。但现在怀化市市的好多县农村的建房基本已经结束，可地方立法还没有见影子，立法的严重滞后，不能适应村庄规划建设的发展需要。 2.2 村庄规划编制标准低 原编制的村庄规划标准很低，有的根本不能适应经济社会发展的需要，究其根本原因在于经费的匮乏。麻阳是一个偏僻落后的省级贫困县，工业不发达，农业发展落后，根本拿不出富裕的资金支持现代化的小村庄建设。 2.3 部门各自为政，缺乏多规联合 村庄规划是个联合的总规划，不单单是住房建设规划，还要涉及住建、国土、能源、水利等多个部门，联合行动，加强配合，才能建设美丽乡村。 2.4 村民自主、无序建房现象严重 经过调研咨询，麻阳县这几年趁着上面的政策，很多农民都兴建了新房子，大部分是危房改造和易地搬迁所建的房子，易地搬迁比较容易统一，但是危房改造就没有统一的规划，有的只是套政策，不超过面积就行，至于建的怎样不管，反正是新房子就行，显然不能适应美丽乡村的建设要求。 2.5 缺少村庄规划执法 乡村执法工作尚未开展。对于村民建房，从2013年开始，农户自行选择，哪里方便就建哪里。村庄规划处于真空阶段。一是没有乡镇规划执法人员。县里虽有人员编制，但没有根本落到实处，只是挂在墙上，乡镇根本就没人管。二是乡镇执法有难处。执法人员没有，怎么执法？即使有，发挥作用也不大，不能在实际工作中发挥震慑作用。 2.6 缺少监管 没有建立一整套完整的监管机制，对无人规划以及执法的现象进行监督，从而在某种程度上加剧违规建房、超规建房、无序建房的现象。 2.7 集中建房难实施 农村的承包责任权，在村民心中就是土地私有，根本就没有集体的概念，把土地的使用权代替了所有权。即使有的村有规划，但村民不同意，建房没有办法集中统一，高矮不一，大小不一，无法整齐划一。 2.8 规划建设资金严重不足 乡村规划建设是一项系统工程，涉及到方方面面，需要投入大量的资金。经济条件比较好的村，少数村的乡村规划勉强搞起，但也捉襟见肘，项目资金严重短缺。在这样的条件下，要想搞出比较好的乡村规划相当困难，只能量体裁衣，就地取材，退而求其次。 2.9 宣传不到位，群众知晓率低 无论是国家有关的村庄规划法律，还是县人大通过的地方性法规，群众对此一无所知，更谈不上要按村庄规划建房。过去，农村建房不用审批，只要主人家请几个泥瓦工，就可以开始了。但现在，村庄规划要符合乡村振兴的要求，标准更高，但老百姓姓说自己不知道，不知不为罪，反倒是政府部门的失职。即使有的村统一编制了规划，老百姓说没看到，但建设部门又说编制了，“公说公有理，婆说婆有理”，不能解决实际问题。 3 完善村庄规划管理的对策建议 3.1 强化立法，发挥法律的作用 村庄立法是关系民生问题的热点和难点，通过立法，可以平衡利益关系，反映人民意愿，保障人民利益，增强社会凝聚力和向心力。首先，从国家层面应该有村庄规划方面的专门立法，修改和完善原来相关的法律法規，或者根据新的形势和新的情况，配合乡村振兴战略制定一部专门的村庄规划法，从村庄规划的编制、管理、执法、监管等各个方面加以确定，并进一步明确人、财、物和相关部门的职责。其次，从地方层面来说，加强地方立法。地方立法可以说是全国立法的有益补充。对全国立法暂时顾不上，管不到，来不及规范的事项进行补充，但却有它自身的先天不足，地方法规的公众信任度不高，强制力弱，在实际操作过程中实施艰难。因此，国家立法和地方立法完美配合，既能充分发挥国家立法的法律效力，同时又能发挥地方立法立足当地实际，确保立法的科学、民主性、强制性，充分发挥法律的引领和推动作用。 3.2 加强宣传，强化规划意识 村庄规划是一项民心工程，是要农民享受社会发展的成果，是为农民谋福利的一件重要大事。一是政府要利用多种形式，深入开展村庄规划政策法规、土地政策法规等宣传工作，切实增强广大农村群众的规划意识和依法建设意识，要使《村庄规划条例》等相关法律条例家喻户晓，深入民心。二是城乡规划部门通过入户调查、问卷调查等多种形式，深入了解乡村实际和农民群众需求。三是公示规划成果，通过简单易懂的方式征询意见，确保村民全程参与。四是简化审批手续。村民根据相关的法律和职能部门要求，到乡政府的服务大厅办理审批手续，乡镇工作人员应开通绿色通道，及时、高效地办理，并对村民不清楚的地方，耐心的解答。 3.3 领导高度重视，抓好村镇规划管理 一是成立专门的领导小组，主要领导任组长，职能部门领导任副组长，组成强有力的领导班子，强化村庄规划建设管理。二是组建乡村规划总办。明确由住建局规划办、国土规划办及相关部门的配套规划人员组成，专门负责乡村总规划编制。三是明确部门职责，统一协调关系。政府直接负总责，职能机关、乡镇、村各司其职，各负其责，其中村民建房的责任主体是乡镇人民政府，住建和国土是业务主管部门，交通、公路、水利、文物、林业、农业、安监、环保等是相关部门，需要实行大联合，整合资源，集中力量搞好村庄规划，处理现实中存在的棘手问题，真正让规划法在农村落地生根，发挥作用。四是列入乡镇的年终考核，纳入一票否决，并实行追究制。 3.4 成立村民规划委员会，发挥村民自治作用 麻阳县原有24个乡镇，撤乡并镇以后，只有19个乡镇，其中高村乡是最大的乡镇，它包括原来的谷达破、栗坪乡、绿溪口乡、高村乡等4个乡镇，虽然整体保留原来班子结构，但人口多，地域广，工作任务繁多，虽然原来的乡也都设立了便民服务中心，但实际人数不够，不能调剂出人员从事规划管理工作。因此，应该充分发挥村民自治的作用，利用村里的村干部、村组长成立专门的村民规划委员会管理乡村规划工作。 3.5 加强监管力度 缺少监管的执法，只能停留在口头上，挂到墙上，流于形式。监管是促成村庄规划落实的重要举措。建议在县里成立由住建、国土、乡镇等部门组成监管大队，每周不定期下乡督查，发现问题及时查处、通报，并责令限期改正，如若不然，上报政府部门，依据相关法律规定，追究相关责任人的法律责任。同时，对村上报的案子进行严肃处理，该处罚的处罚，该追责的追责。但现金的处罚不可取，不能解决根本问题，反倒助长不正之风。 3.6 严格执法，积极推进村庄规划 一是在乡镇设立执法部门，配备2名规划人员专用编制，纳入财政预算，从事具体规划管理工作。二是对违法建筑实行处罚。如锦和镇西街社区有人占用公路和锦江河，未经审批于2015年修建一栋二楼一地房屋，影响渝怀铁路增线，被强行拆除。 3.7 拓展资金渠道，加大村庄规划投入 乡村规划建设全覆盖，涉及面广，资金需求量大，然而农村最制约发展的瓶颈因素是资金，更何况是少数民族贫困县，能基本保运转就不错了，如果要进行项目建设，根本无力承担，如果国家能有村庄规划的专项资金下拨，可以說解了贫困地区的困境，带来生机和活力;同时地方财政可以向上争取，解决一部分，也可以招商引资，吸引有实力的公司投入资金，还可以鼓励村内集资或成功人士捐资等。 参考文献： [1]中共中央国务院.《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》[Z].中央一号文件，2018-2-4. |
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