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深入推进教师“县管校聘”管理的探析

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向立李鹏徐萌

摘要：“县管校聘”管理，是国家相关部门为推进城乡义务教育一体化发展、均衡教育资源、促进教育公平而推出的一项重要举措。本文结合扬州市下辖各县（市、区）“县管校聘”的探索，使该项举措在打破编制岗位限制、促进教师交流、激发教师活力等方面的成效得到验证，梳理出配套政策不完善、推进制度不平衡、学校主动性不足等问题，并从制度设计、机制完善、环境营造等方面提出了刘策建议。

关键词：义务教育;县管校聘;教师交流;均衡资源

中图分类号：G451 文献标识码：A

教育均衡是社会公平的基础，是关系到中国教育发展和人事管理的整体战略问题。2014年，国家教育部、财政部、人社部联合下发了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，首次提出要全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革，目的就是要大力促进义务教育的均衡发展。随后，江苏省积极相应，要求省内各地根据义务教育学校实际，推进教师队伍“县管校聘”管理体制改革。目前，南京市的秦淮区、江宁区，镇江市的句容县，常州市的武进县、漂阳县，南通市的如皋市等地已全面进入“县管校聘”管理模式。扬州市所属各县（市、区）在推行“县管校聘”方面也有不同程度的探索。本文根据扬州市所属县（市、区）“县管校聘”推行的现状，分析推行“县管校聘”的成效和面临的问题，思考并提出应对的办法，为该项改革全面推行和深入实施提供参考依据。

1 “县管校聘”的内涵

什么是“县管”？是指县级教育行政部门对其所属中小学教师的公开招聘、职称评审、岗位聘用、培养培训、考核奖惩、绩效分配、交流轮岗等实行统一管理。什么是“校聘”？是指学校在教育部门统筹下与教师签订聘用合同，开展教学工作。

“县管校聘”改革的主要内容体现在五個方面，一是教师身份，由“学校人”变为“系统人”;二是学校编制和岗位，由“以校核编、以校核岗”变为“编制、人社部门核定总量，教育部门自主分配”;三是教师流动，由“学校内部流动”变为“县域内自由流动”;四是教师工作体制，由“铁饭碗”变为“以能力和业绩为导向，落聘者科学转岗退出”;五是教师待遇，由同等级教师“同校同酬”变为“同县同酬”。

可以说，“县管校聘”这一创新型制度，对于统筹规划县域内义务教育优质教师资源合理配置，打破结构性短缺困难，推进教师交流顺利实施，促进教育均衡有着重大意义。[1]

2 扬州市“县管校聘”推进现状及成效

目前，扬州市下辖宝应县、高邮市、仪征市、江都区、广陵区、邗江区六个县级行政区域，共有义务教育阶段初中、小学教师编制21490名，在编教师22357名。教师编制和人数分布情况，如图1所示。

由于教师队伍人员多、结构杂，如何优化师资配置、有效开展管理是各地普遍关心的问题。而“县管校聘”提供了一个全新的解决方案，各地也不同程度的进行了相关探索。

2.1 教师交流日趋常态化

教师交流是促进教育均衡的关键点，也是“县管校聘”的核心内容。近年来，各地出台了多项鼓励措施，交流形式呈现多样化。高邮市对教师申报职称、岗位竞聘、表彰奖励等方面均要求具备交流任教经历。城区教师到农村学校交流期间，享受支教补贴。在农村学校支教满3年经考核合格可以参加农村学校职称竞聘。宝应县实行柔性与刚性交流相结合。柔性交流上，组织骨干教师“带教、送教、支教”活动，采取一对一辅导，每月开展活动。刚性交流上，要求教师评聘高级职称或提拔局管干部必须参加交流或具有农村或薄弱学校2年以上从教经历。江都区一方面以选派校长到发达地区挂职锻炼、县区内部交流的方式激发管理队伍新动力，另一方面通过对口交流、镇内交流、跨镇交流、结对交流、骨干教师交流等形式激发教师队伍新活力。仪征市、广陵区、邢江区在教师评聘中高级职称时，将交流作为必备条件，在教师评先晋级时，将交流作为优先条件。通过卓有成效的交流举措，各县（市、区）教师平均年交流数达到了2291人。总体情况，如图2所示。

2.2 编制和岗位壁垒逐渐打破

创新编制和岗位的管理模式是保障教师交流的重要手段，也是“县管校聘”的基础环节。在这方面，部分县（市、区）已经进行了大胆尝试，高邮市、仪征市、邢江区、广陵区的教育、人社、编制部门通力合作，打破了“按校定编”“按校定岗”的传统编制、岗位管理办法，即教师编制和岗位不再按学校核定，而是改由编制和人社部门根据全县教育事业的发展和各学段学校办校规模核定全县教师的编制和岗位总数，再由教育部门根据各学校办学需求自主分配，实现教师编制和岗位统一核定、定期调整、动态管理，充分发挥了现有编制、岗位资源的最大效益，从源头上促进师资的均衡配置，实现城乡教师的合理有序流动。

2.3 教师活力进一步激发

提升办学水平、激发教师活力，是“县管校聘”的成效体现。首先，在“县管校聘”管理模式探索阶段，教育部门行使了部分教师协调分配职能，分担了学校管理压力，为潜心办学提供了有力保障。教师的交流也有利于学校不断引进新的教育理念提升办学水平。其次，教师从乡镇学校交流到城区学校，面临教学强度的增加;普通学校交流到重点学校，倒逼教学手段的提升;城区学校交流到乡镇学校，需要适应新的环境，可以说交流是对教师的全方位锻炼。最后，在促进教师流动的同时，各地也在积极完善与之配套的聘用办法，形成了以能力和业绩为导向竞聘体系，促进优秀教师脱颖而出，激发教师队伍整体活力。

3 推进”县管校聘”的难点问题

3.1 配套政策不完善

一方面，“县管校聘”需要多部门共同参与，但至今国家和省级层面都没有出台全面细致的指导性意见，影响了该项工作的覆盖范围和推进速度。另一方面，“县管校聘”作为一项复杂的工程，需要有岗位管理、编制管理、交流程序、激励保障等配套制度的支持，但目前还处于研究探索阶段，需要进一步细化。

3.2 推进制度不平衡

一是交流人员分布不平衡。从2016-2018年各地交流情况，可以看出城乡交流、城区交流、乡镇交流入数差异大，有的地区只注重城乡交流，忽略了城区交流、乡镇交流，有的地区则城乡交流不够活跃。二是编制、岗位管理模式不一致。高邮市、仪征市、邗江区、广陵区已实行“编制、岗位统一核定，教育部门自主分配”，宝应县、江都区则仍按校核定编制和岗位。2016-2018年各地交流分布情况，见图3。

3.3 学校主动性不足

一是学校本位思想作祟。部分学校管理者仅以自身发展与升学率为重，为留住优秀、骨干教师，在选派教师交流时会想法设法多派教学能力一般或承担“副科”课程的教师，此种交流只会加重教师资源的“马太效应”，好校更好，弱校更弱。二是学校管理权威下降。“县管校聘”管理模式下，教师的人事关系不再由学校管理，导致学校在教学管理中失去抓手，加之教师交流有一定周期性，交流结束就会离开，使得交流教师更加不畏惧学校权威，出现更多不服管理、不听指挥的老师。三是管理难度进一步加大。教师在一个学校待了比较长的时间，在生活、教学之间达到一种稳定的状态。而“县管校聘”实行以后，教师工作环境不固定，使得教师在融入新的工作环境、建立新的人际关系过程中会遇到诸多新的矛盾，增加学校的管理压力。

3.4 教师主动意愿性较低

一是城乡学校差异影响交流积极性。目前，扬州市还是一个城乡教育二元结构的城市，城乡学校差异十分明显。大部分城区教师出于乡村生活条件相对落后、交通不便、生源相对较少等原因不愿交流到乡村学校。同时，也有少数乡村教师由于城区学校课业压力大、拿不到乡村补贴等原因不愿到城区学校交流。二是校际资源不均影响交流积极性。除了城乡差异之外，城区学校之间、乡镇学校之间也存在著资源分布不均的问题。少数名校、重点学校掌握了大量的优质资源，往往绩效工资系数较高，在这里教师收入较高、待遇较好，发展空间也更大，这一部分处于优势地位的教师为了维护自己已有的利益，也会抵触参与交流。三是归属感不足让交流教师难适应。“县管校聘”实施后，教师由县级教育部门统筹调配，可能面临频繁的交流调动，漂泊不定的感觉造成归属感不足，令其对工作缺乏激情，责任感不强，在一定程度上影响教育教学的质量。

4 深入推进“县管校聘”对策建议

4.1 完善制度设计，健全管理组织架构

一是出台指导意见。由国家、省级相关部门出台专门的指导意见，提出总体目标要求、明确部门职责分工、梳理编制岗位管理细则、规范教师交流程序期限，让各地在执行时有据可依、有章可循。二是建立联动机制。教育、编制、人社、财政部门共同参与，建立教师管理联席会议制度，定期研究教师管理中的各种问题，形成一种既稳定又具弹性的常规协调机制。三是成立管理机构。在县域范围内成立教师管理专职机构，配备专职人员，行政上隶属于教育行政部门，业务上接受编制、人社、财政等部门的指导，专职负责县域内教师的人事关系、工资待遇、教育培训、考核奖惩等管理工作，形成教师管理工作的有效合力。

4.2 完善相关机制，促进教师自由流动

一是完善交流激励机制。除了保持原有的评优评先、职称评定、岗位聘用倾斜政策外，还需加大对交流教师的专项资金投入。对交流到乡村、偏远地区的教师给予交通补贴、乡村补贴，通过特别奖励吸引特别优秀的教师进农村、薄弱学校，对连续长时间交流到乡村、薄弱学校的教师给予一定的补偿，从而达到更好的激励效果。二是完善交流保障机制。教师交流到偏远的农村学校，最现实的难题就是交通不便、住宿不便。可尝试开通教师校车，接送往返城乡之间的交流教师，也可在乡村安排交流教师宿舍解决他们的住房问题，帮助交流教师消除后顾之忧。三是完善教师培训机制。建立健全基于岗位交流的教师培训机制，帮助教师了解当地学校环境、教学氛围，以求达到快速融入新环境的要求。同时，加强校际之间教学互动，通过组织“教育教学研讨会”“集体备课评课”等互动活动，起到以老带新、以强带弱的效果。[2]四是完善竞聘上岗机制。以3-5年为一个周期，根据学校的条件成熟度，将全部岗位或新空出的岗位拿出来组织竞聘。尝试将校内竞聘扩展到学区竞聘、跨学区竞聘，形成梯次竞聘模式，校内竞聘落聘者可参加学区竞聘、学区竞聘落聘者可参加跨学区竞聘，由此推动教师交流范围逐步扩大。五是完善考察评价机制。对交流教师的工作任务做出明确的界定，对其教学工作情况开展跟踪考察，定期做出评价，对评价不合格者，给予提醒、警告、取消交流激励待遇，对连续不合格者，可解除聘用合同，从而避免出现“应付式交流”，保证交流取得实效。

4.3 注重宣传引导，营造均衡教育环境

一是提高教师的思想认识。引导教师树立全局观念，从区域内教育均衡发展乃至社会和谐发展的大局的角度看待“县管校聘”，积极主动的参与交流，为教育均衡发展、缩小城乡差距奉献一份力量。二是发挥名师的示范作用。教育部门要顶住名校品牌、升学目标等多种压力，建立名师目录，按照规定的交流周期，优先进行交流，让名师们不再是少数重点学校的私有财产，在交流中起到带头示范作用。[3]三是打造均衡的硬软件设施。不断加大乡村和薄弱学校的资金投入，统一学校楼房、场馆、设备、器材等硬件设施标准，逐步达到“城区学校有的，乡村学校也有”。在待遇上，统一工资标准、平衡绩效系数，从校内“同岗同酬”变为县内“同岗同酬”。在教学上，积极打造教学资源共享信息平台，让各校教师都能享受一样的资源。

参考文献：

[1]曾志.“县管校聘”理论与实践研究——以成都为例[D].四川师范大学，2016.

[2]姜超，邬志辉.“县管校聘”教师人事制度改革的政策前提与风险田‘四川师范大学学报，2015（6）：61-62.

[3]夏仕武，姚计海.试点区县义务教育学校教师流动政策实施的实证研究[J].教师教育研究，2016（3）：42.

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