| 标题 | 公民同时在两个地方担任人大代表违法性的实证法分析 |
| 范文 | 江 辉 2008年6月，“亿万富翁”梁广镇同时担任广东云浮市和广西百色市两地人大代表一案引起广泛关注，社会各界对这种同时在两个地方[1]担任人大代表的情形是否违法有着不同意见，有认为合法但不妥当的，也有认为是违法的。从笔者对各方面的意见所进行的整理分析来看，无论是合法论者还是违法论者，都主要是从选民登记的角度进行论述。但笔者认为，根据现行代表法、选举法等法律的规定，选举权与被选举权实际上是分离的，被选举权并不取决于选民登记，仅就梁广镇一案来说，也不涉及选民登记的问题。因此，从选民登记角度来阐述同时在两个地方担任人大代表是否违法，可能存在着前提不足的问题。为此，本文将对有关问题进行实证法分析，根据现行代表法、选举法的规定分情况论述兼任两地人大代表是否违法，同时也对有关理论根据作一个简单交代，并提出有关法律的修改完善建议。 一、梁广镇同时担任两地人大代表的简要情况 据媒体报道，梁广镇为广东云浮市郁南县人，为现任云浮市人大代表（已连任三届）；广西百色市隆林县铝厂改制时，梁广镇投资上亿元，百色市人大常委会秘书长卢骁表示梁广镇并非“戴帽”而是由隆林县自行选举产生的现任百色市人大代表。2008年3月，梁广镇因涉嫌挪用公款罪[2]被立案侦查，鉴于其代表身份，云浮市检察院经云浮市人大常委会许可对梁广镇采取强制措施。但百色市人大常委会表示反对，认为梁广镇同时也是百色市人大代表，云浮市检察院应同时取得百色市人大常委会的许可[3]。 二、社会舆论关于公民同时在两地担任人大代表是否违法的意见[4] 大多数意见认为，梁广镇同时担任两地（两个地级市）人大代表是违法的，理由主要是：第一，违反选举平等原则。根据选举平等原则，每一选民在一次选举中只有一个投票权（选举法第四条），并且每票价值相同。依逻辑，选举权平等意味着被选举权也应当平等，对于所有同级地方，一个公民只能在一个地方担任人大代表；第二，违反了有关选民登记的规定，只能在户口所在地或工作地之一参加选举；第三，违反选举法第五十一条，即“地方各级人民代表大会代表在任期内调离或迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选”；第四，同时在两地担任人大代表面临着如何同时履行两地人大代表职责的问题，特别是两地同时召开人代会时，能否参加会议，能否参加表决等；第五，理论上，成熟做法应是只有当地居民才能当选当地人大代表，如果人大代表对当地并不了解，将无法代表当地人民，选举也应当与选民利益直接相关。另外，还有意见认为，本案反映了有些地方将“人大代表”作为荣誉称号、人大代表不依法履职等问题。 也有少数意见认为，梁广镇同时担任两地人大代表是合法的。理由主要是：第一，法律没有规定不能跨区当选代表，广东省在2008年还选出了农民工全国人大代表。因此，梁广镇分别在户口所在地（云浮市）和工作地（百色市）当选人大代表是合法的；第二，宪法与有关法律没有明文限制公民不得同时在两地当选人大代表，梁广镇同时在两地当选人大代表都是依据现行选举法完成的，程序上不存在任何瑕疵，其人大代表身份在法律上真实有效。 三、公民同时在两地担任人大代表违法性的实证法分析 根据现行代表法和选举法等有关法律规定，公民同时在两地担任人大代表是否违法需要区分“两地”的不同情况进行分析。 公民在有行政隶属关系的两个不同级地方同时担任人大代表，如A同时为广东省云浮市人大代表和广东省云浮市郁南县人大代表。这种情形是符合法律规定的，实践中也有大量同时担任多级人大代表的情况，目前也未出现争议[5]。引起争议的，主要是公民在没有行政隶属关系的两个同级或不同级的地方人大同时担任人大代表的情形，具体包括三种： 1. 同时担任两个省级人大代表的情形。类似情形包括，同时担任同一个省的两个地级市[6]的人大代表，同一个地级市的两个县级人大代表。这类情形违反了选举法第四条关于选举平等的规定。理由是，如果 A同时为广东省人大代表和福建省人大代表，那么在广东省人民代表大会会议和福建省人民代表大会会议分别选举全国人大代表时（在选举法上，广东省和福建省选举全国人大代表的选举为同一次选举，只是两个不同选举单位而已），A都有投票权，实际上就造成了A在省级人大会议选举全国人大代表的同一次选举中有两个投票权，这违反了选举法第四条“每一选民在一次选举中只有一个投票权”。以此类推，同时担任同一个省的两个地级市的人大代表、同一个地级市的两个县级人大代表的情形也违反了选举法第四条。 2. 同时担任两个不同省的两个地级市的人大代表的情形。类似情形包括，同时担任两个不同地级市的两个县级人大代表、同时担任一省省级人大代表和另一省地级市的人大代表、同时担任一省省级人大代表和另一省县级人大代表、同时担任一省地级市的人大代表和另一省县级人大代表等情形。我们认为也违反了选举法第四条规定的选举平等原则。假设A同时担任广东省广州市和福建省厦门市人大代表，而A在广州市人代会上选举广东省人大代表和在厦门市人代会上选举福建省人大代表时都有投票权，对选举结果是有影响的；进而可能影响广东省人大代表、福建省人大代表选举全国人大代表的投票结果。也即，A在广东省、福建省选举全国人大代表的同一次选举中行使了不只一个投票权。换句话说，如果将广东省和福建省看成全国人大代表选举的两个选区，A同时在广东省和福建省两个不同的选区都是地级人大代表，都“间接参加了选举”，其行使的投票权就不只一个，与仅在一省“间接参加了选举”的公民行使的投票权也明显存在不同，违反了选举法第四条的规定。因此同时担任两个不同省的两个地级人大代表是违反选举法的。 因为我国县级以上人大代表都是通过间接选举产生的，所以县级以上（含县级）人大代表对上一级人大代表的产生可以造成影响，理论上就将影响全国人大代表的选举结果[7]，而全国人大代表的选举是同一次选举。与前述推理过程一样，类似地，我们可以发现，同时担任两个不同地级市的两个县级人大代表、同时担任一省省级人大代表和另一省地级人大代表、同时担任一省省级人大代表和另一省县级人大代表、同时担任一省地级人大代表和另一省县级人大代表等情形都是违反选举法的。 3. 同时担任两个乡级人大代表的情形。类似情形包括，同时担任一县县级人大代表和另一县乡级人大代表。我们认为，这类情形法律上没有明确禁止，不存在违法的问题。因为我国县、乡两级人大代表都是实行直接选举，所以1和2中的两类情形的推理过程并不适用于这种情形。另外，虽然选举法第五十一条第二款规定“地方各级人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选”，但对于什么样的情形构成“调离”或者“迁出”本行政区域却没有相应的认定标准。例如，A为广东省云浮市郁南县甲乡人，其家庭一直生活在甲乡，被选为甲乡人大代表；同时A又在云浮市德庆县乙乡投资办厂，也被选为乙乡人大代表。如何认定A调离乙乡或迁出甲乡不仅在实践上，在理论上也存在困难。同时，虽然有中央文件规定了在进行选民登记和行使选举权时，不允许公民在户籍地和现居住地都参加投票。但我国选举法等法律却没有规定仅具有选举权（即被登记为选民）的公民才能作为候选人，选举权与被选举权实际上是分离的[8]。例如，1984年9月30日曾有一法律询问答复“选民在原行政区域（县、市、市辖区）参加县、乡直接选举之后，调动或迁移至另一行政区域（县、市、市辖区），仍可在新的行政区域的人大代表选举中被选为代表”。因此，A虽然不能同时在甲、乙两乡投票，法律却没有明文禁止A同时在甲、乙两乡当选人大代表。 四、同时担任两地人大代表是否违法的核心问题 在现行选举法框架内，同时担任两个省级人大代表、同时担任两个不同省的两个地级市的人大代表、同时担任两个乡级人大代表三类情形是否违法的核心问题是：全国所有的乡级、县级、地级、省级、全国人大代表选举是否分别都为同一次选举。如果是，那么这三类情形则是违法的。目前容易证明同时担任两个省级人大代表等类似情形是违法的；但对于同时担任两个不同省的两个地级市的人大代表等类似情形，因为我国的间接选举制度，及对选举平等原则的理解等问题，其是否违法较难证明；而对于同时担任两个乡级人大代表等类似情形，则更难证明其违法性。 从理论上来看，选举平等原则的理解应当包括两个方面，第一，在同一次选举中，每一选民只能有一个投票权，并且相同选民的投票权价值相同[9]；第二，在相同的选举中（或者类似选举中），每一公民只能有一个被选举权（即被选举权平等）。而全国所有的乡级、县级、地级、省级、全国人大代表选举分别都是同一次选举，至少也是类似选举，因此前述三类情形在理论上都是违反被选举权平等原则的。 五、选举法修改完善的建议 综合以上分析，笔者认为，有必要在选举法修改时明确以下内容：第一，就同时担任两个省级人大代表、同时担任两个不同省的两个地级市的人大代表等类似情形，通过将被选举权转化为选举上级人大代表的选举权可以推理得出其违反了选举法第四条的规定。但选举法没有明确列举这两类情形属于违法行为，因此在理解上引起了部分误解，实践操作过程中也出现了一些问题，从确保选举权平等和人大代表依法履职的角度考虑，建议选举法明确禁止。第二，就同时担任两个乡级人大代表等类似情形，虽然很难认定违法，但也存在同时担任的人大代表无法正常履行代表职责、因较其他公民多拥有一次被选举权而违反政治权利平等的一般原则等问题，在常理上是不太妥当的。建议选举法也明确禁止。第三，选举法明确规定了间接选举时被选举权与选举权分离的原则（选举法第三十二条“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表”），但在直接选举时（县乡两级选举），为了保证代表能够依法履职，能够了解当地社情民意，建议选举法明确规定只有具备选民资格的公民才能作为代表候选人，也就是规定直接选举时，选举权与被选举权应当一致的原则。 六、关于出现违反选举法的同时担任两地人大代表的情形后如何处理 梁广镇一案出现后，有人认为，梁广镇应当辞去其中一地的人大代表；如果不辞，则一地应当将其罢免。但也有人认为，梁广镇取得两地人大代表身份均是通过下级人大选举产生的，符合法律程序，代表身份真实有效；并且罢免代表的理由是法定的，其中并没有同时担任两地人大代表这一情形，因此不宜罢免梁广镇的代表资格。笔者认为，出现违反选举法的同时担任两地人大代表的情形后，因为代表本人并没有违反法律规定的行为；而组织选举的选举委员会、人大主席团确定候选人资格时却存在疏忽，代表资格审查委员会也有审查把关不够的问题，因此，不宜通过罢免代表的方式解决此类问题。相反，宜由代表本人辞去一地代表或者由代表资格审查委员会适用选举法第五十一条第二款规定确定代表资格自行终止。 注释： [1]指同级或不同级、有行政隶属关系或没有行政隶属关系的两个地方，本文将分情形讨论，以下简称“两地”。 [2]1997年，梁广镇与云浮市某公安局局长共谋将公安局的300万元罚没收入挪用为企业流动资金，构成挪用公款罪的共犯。 [3]见《检察日报》2008年6月2日有关报道。 [4]有关观点主要见于：蔡定剑，《人大代表“双城记”肯定违法》，载《法制日报》2008年6月6日；《检察日报》2008年6月6日刊载的多篇专题评论文章。 [5]在理论上，这种身兼多级人大代表是否合适并非不可以探讨。在西方国家，因为议员身份的专职化，一般不允许议员身兼多级议会议员，一般要求议员取得另一级议员身份后必须辞去现有议员身份。 [6]本文地级市、地级的概念是指设区的市及自治州等。 [7]即使影响微乎其微，但这种影响的确是存在的。 [8]需要说明的是，我国选举法第三十二条规定“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表”，明确规定了间接选举时选举权与被选举权分离的原则。至于直接选举中，选举权与被选举权是应当一致还是可以分离，法律中没有作出明确规定。但1998年有一法律询问答复：“候选人不限于本选区选民，但必须是本行政区的选民。”从这一答复来看，似乎可以认为直接选举中选举权与被选举权应当有限制的一致。但立法法是2000年颁布的，1998年的法律询问答复的法律效力有值得考虑的地方。因此，可以暂时认为，直接选举和间接选举一样，选举权与被选举权也是分离的。 [9]我国选举法第四条的规定，在现行制度框架内，投票权价值相同是指城镇居民之间的投票权相同，农村居民的投票权相同。 |
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