| 标题 | 人大代表言论免责权之探索 |
| 范文 | 陈亚军 谢祥为 戴晓红 作为议事和决策机关，无论是外国的国会还是我国的人民代表大会都允许自己的民意代表充分、自由地发表意见和建议，这是因为，只有在综合各种不同意见的基础上，一项决策才有可能是科学、合理的；另一方面，“民主社会是个讲话的社会”，因此，把最能体现民主特性的机构称之为Parliament（议会）是非常恰当的。这个词的本义就是谈话、互相交谈的地方。议会的重大功能之一就是把问题谈透，为对立意见提供辩论的场所，互相商谈，直到能采取彼此均感满意的解决方式 [1]。不仅如此，世界上大多数国家都对国会议员（我国称为人大代表）的言论进行了特殊保障，即议员们在国会上的发言和表决不予追究，以消除议员们由于“说话不当”而产生的顾忌，这就是通常所说的言论免责权。尽管各国对言论免责权所设定的内容并不完全一致，但由宪法对此加以规定则是通例。本文试图以若干个国家的宪法文本为依据 [2]，对国外议员的言论免责权进行分析，并对我国人大代表的言论免责权进行具体的解读，希冀对完善我国人大代表的言论免责权制度有所裨益。 一、国外议员言论免责权之立法例 国外议员的言论免责权肇始于英国。在14至16世纪的英国，王权高于一切。尽管此时英国也已经产生了国会，但议员们在国会上提出的议案或者发表的言论，经常被认为触及王权而被认定为非法并予以控诉，甚至议员在国会上所作的表决也不例外，这严重妨碍了国会职能的充分发挥。为了改变这一现状，英国议会在资产阶级革命后的1689年制定了《权利法案》。该法案第九条规定：“国会内之演说自由、辩论或议事之自由，不应在国会以外之任何法院或任何地方，受到弹劾或讯问。”这就是最早的有关国会议员言论保障权的立法。此后其他许多国家纷纷仿效，都规定了国会议员的言论免责权并用宪法的形式予以确认。 但是，如果细究各国的宪法文本就不难发现，虽然许多国家对议员的言论免责权进行了规定，但是其具体内容又有所不同，概括起来主要有以下几种情况：一种是笼统规定议员的言论免责权。如《法兰西共和国宪法》第二十六条规定：“议会的任何议员都不得由于本人在行使职权中所发表的意见或者所投的票而受追诉、搜查、逮捕、拘留或者审判。”《西班牙宪法》第七十一条第一款规定：“众议员和参议员履行其职时，其发言不受法律追究。”第二种情况是在规定议员的言论免责权的同时，对免责权的内容进行了相应的限制。根据相应国家的宪法，这种限制主要包括以下几类情形： 一是将免责的地点限定为议会内部。如《日本国宪法》第五十一条规定：“两议院议员在议院中所作之演说、讨论或表决，在院外不得追究其责任。”《大韩民国宪法》第四十五条规定：“国会议员在国会上行使其职务的发言、表决，在国会外不得追究责任。”也就是说，议员言论免责的地点是在议会外，而在议会内则不必然免责。采取此种立法模式的国家还有美国、菲律宾、冰岛等。其中《美利坚合众国宪法》第一条第六款规定：“参议员和众议员……不得因在各自议院发表的演说或辩论而在任何其他地方受到质问。”《菲律宾共和国宪法》第十一条规定：“议员不得因其在国会或所属委员会上所作的发言或辩论而在任何其他地方受到质问或追究。”《冰岛共和国宪法》第四十九条第二款规定：“非经有关议院准许议员在议会内所发表的言论，对外不负责任。”这些国家之所以将言论免责限定在国会内，是因为国会对议员在国会上的发言规定了相应的纪律，一旦议员违反了这些纪律，国会可以对其追究责任 [3]。 二是将免责时限限定在议员的任期内。如《瑞典王国宪法性文件》第八条规定：“非经议会以出席议员的 5/6 以上多数票通过决议表示许可，任何个人或政府机构不得因现任或曾任议员在履行议员职务时的言行，而对该议员提出起诉、剥夺其自由、或妨碍其在国内旅行。”这里实际包含了两种含义：其一，在议员的任职期限内，任何人不能因其履行职务时的言论而追究其责任（当然非任职期限内的言论则另当别论）；其二，如果要对议员任职时的言论追究责任，必须经出席议会议员的5/6以上的绝对多数许可才能为之。 三是明确规定免责的范围。《葡萄牙共和国宪法》第一百六十条规定：“议员不因其履行职责时所发表的意见和所投的票而负民事、刑事或纪律责任。”《阿拉伯叙利亚共和国宪法》第六十六条规定：“议员在议会及其各种常设委员会活动中的任何行为、或所发表的意见，或在公开或秘密会议上的表决、均不受刑事法院或民事法院的追究。”《印度共和国宪法》第一百零五条第二款规定：“议会议员不因其在议会或其任何委员会内的任何言论或表决行动而陷入任何法院之诉讼。”根据这些国家宪法的规定，议员的言论免责包括既不承担民事责任和刑事责任，也不承担纪律责任，更不会因此而承担政治责任。因为宪法本身就规定了议员不得随意被免职。 四是明确规定免责的限制。《白俄罗斯共和国宪法》第一百零二条规定：“众议院和共和国院议员享有表达自己意见和实施自己权力的不受侵犯权，但不包括对他们犯有诬蔑和侮辱的指控。”《泰王国宪法》第一百二十五条第二款规定：“如议员在议会发表讲话时有人进行录音或录像，因而议员在议会的讲话出现在议会以外的场所，而那些讲话触犯了刑法或侵犯了他人的权利时，法律不予保护。”《德意志联邦共和国基本法》第四十六条规定：“代表在任何时候都不得因其在联邦议院或其任何委员会中的投票或发表的声明而受到法院起诉或受到惩处或在联邦议院外被追究责任。但对诽谤性侮辱不得适用。”也就是说，一般情况下，不会追究议员的责任，但是，如果议员的言论构成了对他人的侵权，则不必然免责。 二、我国人大代表言论免责权之解读 新中国成立后，我国人大代表的言论免责权是由1982年宪法予以确认的。其中第七十五条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”随后地方组织法和代表法再次重申了宪法的内容。其中地方组织法第三十四条规定：“地方各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员，在人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。”代表法第三十一条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”下面以代表法第三十一的规定为依据，对我国人大代表的言论免责权进行具体解读。 第一，我国人大代表的言論免责权是指“代表”在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。从任职时间而言，代表可分为现任代表和卸任代表，对于现任代表享有言论免责权是没有争议的，问题是卸任代表是否应当享有言论免责权？笔者认为，尽管法律并未指明“代表”是专指现任代表还是包括了卸任代表，但从宪法及地方组织法和代表法的精神而言，这里的代表应当是指现任代表和卸任代表，卸任代表与现任代表一样应当享有言论免责权。如果法律只保护现任人大代表而不保护卸任人大代表，那么将无法排除国家机关在其卸任后追究责任的可能性，这种“秋后算账”式的追究势必会在现任人大代表中产生不良影响。因为，选举制的存在使得任何人大代表都不可能终身任职，即便是任职时间再长的人大代表，却也总有其卸任的时候[4]。因此，法律应当将卸任代表的言论免责权纳入保护的范围。当然，要注意的是，所谓卸任代表的言论免责权是指卸任代表在担任代表职务期间的言论在卸任后不受法律追究，而不是指其在卸任后具有言论免责权。 第二，我国人大代表的言论免责权是指代表“在人民代表大会各种会议上”的发言和表决，不受法律追究。从法律文本的字面上理解，人大代表的言论免责权限于“人民代表大会的各种会议”，根据学者们的理解，“人民代表大会的各种会议”包括代表大会全体会议、小组会议、代表团会议、专门委员会会议、主席团会议、常委会全体会议和分组会议。代表在闭会期间的言论，不在免责权的范围。但是，代表在闭会期间列席本级人大常委会会议和自己选举单位的代表大会会议时，其发言和表决应在言论免责权的范围[5]。按照此种理解，人民代表大会的各种会议限于人民代表大会开会期间，而在闭会期间，除非列席人大常委会和代表大会会议，人大代表就没有言论免责权。这种理解有一定的道理，因为我国的人大代表绝大多数属于兼职代表，在人大会议闭会期间，代表们都回到了自己的工作单位，所从事的也都是自己的本职工作，与他（她）所兼任的代表职务没有很大的关系。既然如此，那么人大代表不能享有言论免责权也就顺理成章。然而，人大代表在闭会期间的所有活动是否都与代表职务无关？答案显然是否定的。事实上，在人代会闭会期间，人大代表有可能会参加一些视察活动，甚至有些行政机关或司法机关召开座谈会，主动邀请人大代表对自己的工作进行监督。因此，我们认为，在人代会闭会期间，只要与人大代表履职行为有关的言论都应当予以免责。 第三，我国人大代表的言论免责权是指代表在人民代表大会各种会议上的“发言和表决”，不受法律追究。所谓“表决”是指人大代表对重大事项给予赞成、反对或者弃权态度的自由表达，其表达方式包括选票表决、电子表决、举手表决等。不管是何种表达方式，其表决行为都不受法律追究。所谓“发言”则应当理解为人大代表对重大事务的话语权，它既包括人大代表通过言语对国家事项所发表的意见，也包括人大代表通过书面文字提交的各种议案。但是，这里所指的“发言”不是指一般的发言，而是指人大代表所发表的批评性的言论。综观人大代表在人代会上的发表，无非包括这样三种：一是人大代表“声色俱厉”，对国家机关的工作提出尖锐批评；二是人大代表“高談阔论”，对国家机关的工作歌功颂德；三是人大代表“沉默不语”，对国家机关的工作漠不关心。人大代表言论免责权制度得以实施的理想状态应当是第一种，只有人大代表的言论相对激烈时，才能检验人大代表言论免责权制度的落实与否；第二种和第三种情形其实根本无需言论免责权制度，因为言论免责权实施的前提是人大代表的发言存在“可追究性”。换言之，人大代表的言论有“触犯法律”的嫌疑，但基于其人大代表的身份而不予追究。如果其言论本身并没有可追究之特点，那么人大代表言论免责权则失去了存在之基础。 第四，我国人大代表的言论免责权是指代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，“不受法律追究”。对于“不受法律追究”，有学者将其解释为“免于承担各种法律责任。这里的法律责任包括民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。” [6]但是，我们认为，除了上述责任外，还有一种责任也属于不能追究的范围，这就是政治责任，即人大代表不能因为自己的言论而被罢免。另外，还有一个问题是，假设人大代表的言论构成了对他人人格权的伤害，公民个人向司法机关提出诉求时，司法机关能否追究其责任？对此，笔者持否定态度。这是因为，任何责任的承担都必须以法律（这里的法律是指广义上的法律）为依据，“法无明文规定不为罪”、“法无明文规定不处罚”即是有力佐证。我国宪法在规定人大代表的言论免责权时使用的是不受“法律”追究，因而以法律为依据的民事责任、行政责任以及刑事责任自然就不属于追究的范围。反过来，如果国家机关因此而追究人大代表的责任，那么势必会使人大代表承负更大的心理负担，使人大代表在发言时会更加小心翼翼，或者干脆一言不发，这显然不利于人大代表言论免责权制度的落实。 三、我国人大代表言论免责权之思考 （一）我国人大代表需要言论免责权吗？ 众所周知，人大代表言论免责权的落实应当具备两个条件：一是人大代表要发言。如果人大代表噤若寒蝉，一言不发，那么言论免责权就失去了其存在的基础。二是人大代表的言论要带有批评性。如果人大代表“高谈阔论”，歌功颂德，则言论免责权就失去了其存在的必要。因此，要落实人大代表的言论免责权，上述两个要件缺一不可。其中“发言”是前提条件，“批评性言论”则是核心条件。但从现实的情况来看，人大代表的发言基本上不具备这两个条件。 人大代表在人代会上积极发言，这似乎是理所当然的，或者说这是个不是问题的问题。因为人大代表的职能不仅是“上传下达”，而且负有监督国家机关正确、合法、及时行使国家权力的责任。为此，宪法也赋予了人大代表的许多权利，如质询权、询问权、批评建议权等。这就要求人大代表在调查研究的基础上，充分行使宪法和法律所赋予的监督权，对国家机关的工作进行解构，该说的要说，该做的要做。然而现实情况如何呢？按照因家庭原因辞去人大代表职务的广东省代表王泽华的说法，“我发现5年没说过话的代表大有人在，大约占代表们的30%~40%。”这也就是说，在人大代表任职的5年时间内，竟然有将近一半的人大代表一言不发。人大代表在人代会上不说话，那么言论免责权的规定有何意义呢？ 另外，如果我们做一个简单的数学运算，即除去不发言的代表，那么至少还有60%~70%的代表在人代会上进行了发言。这一数字从表面上看还说得过去，因为受人代会会期及会议制度的限制，要求每位人大代表都予以发言似乎是不太可能的。但是，如果从人大代表发言的类型上看，却又不能令人乐观。全国人大代表钟南山曾感慨地说：“我们开会，10分钟中前面8分钟是在歌功颂德，对报告歌功颂德，对自己歌功颂德，完了之后剩下的没有时间了。”全国政协委员韩美林也称：他参加政协会议十几年，听了太多不该政协委员说的话。“太肉麻了，都让人受不了，政协委员可以献计献策，但不能‘献媚。” [7]由是观之，人大代表在人代会上的发言基本上属于表扬式的。尽管我们不能犯以偏概全的错误，但对国家机关的工作提出批评的毕竟不多。当然，我们并不是要求人大代表一味地进行批评，但人大代表一味地唱赞歌也绝不是其监督权行使的常态。 上述的分析显示，由于人大代表的不说话以及人大代表的赞扬式的言论使人大代表言论免责权的宪法以及法律规定基本上成为“休眠条款”，这显然与人民代表大会制度的要求相背离，同时也影响人民代表大会及人大代表监督权的行使。那么人大代表言论免责权这一宪法条款为什么会成为“休眠条款”呢？ （二）人大代表言论免责权何以“休眠”？ 人大代表的言论免责权之所以会休眠，一个很重要的原因就在于人大制度本身。 第一，领导干部的兼职导致人大代表不敢说话。在人大代表的构成中，除了少数在人大常委会任职的代表外，绝大多数代表都是兼职。而在兼职的代表中，由各级各类领导干部兼任代表的又占据了绝大多数。如由N市选举产生的78名某省第十一届人民代表大会代表中，属于各级各类党政领导干部的有53名，约占68%；属于企业、事业单位及社会团体领导干部的有25名，约占32%。在该省其他地市人大代表的构成情况也大抵相同。如由J市选举产生的60名（原有61名，但有1名代表暂停代表职务）该省第十一届人民代表大会代表中，属于各类党政领导干部的有42名，占70%，属于企业、事业单位及社会团体领导干部的有16名，约占27%，其他代表2名，仅占3%。此种情况下，人代会实际上就成了领导干部会议。“百姓”代表面对“领导”代表、下级“领导”代表面对上一级“领导”代表，要么选择沉默不语，要么选择歌功颂德。因为只有这样，才不会使领导们陷入难堪，自己的仕途才不会受到影响，在此情况下，不说话或说好话也就成为这些代表的唯一选择。 第二，履职时间的冲突导致人大代表无话可说。人大代表在人代会上说话的前提是在闭会期间充分掌握了相应的信息，否则其言论就属于闭门造车。但是，由于我国人大代表实行兼职制度，在人代会闭会期间，人大代表基本上是忙于自己的本职工作，特别是有些代表还属于部门的主要领导，其本职工作任务繁重，根本无暇顾及作为“副业”的代表工作，“没有更多时间、精力、财力去体察民情、民意，了解本地区各方面的情况，全面履行代表职责”。尽管代表法也规定了“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，采取多种方式经常听取人民群众的意见和建议，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问”等内容[8]，但对于以本职工作为“主业“的代表而言，履行代表职务实在是有心无力。由于人大代表在开会时并没有掌握第一手信息和资料，因而在人代会上也就无话可说了。 第三，责任义务的缺失导致人大代表无须说话。也许是出于兼职代表制的考虑，我国的代表法对人大代表权利义务的规定出现了失衡状态。据笔者对代表法的粗略统计，代表法全文共计51条，其中属于人大代表的权利性条款共有26条，占46%，属于人大代表的义务性条款共8条，占16%。如果以权利义务条款为基数进行统计的话，情况就更糟糕。在34条权利义务中，约76%的条款属于权利性条款，而义务性条款只占24%。法律对人大代表权利和义务的规定出现了严重的不均衡状态，义务性条款仅是权利性条款的1/3。另外，法律对人大代表义务的规定也仅限于“应当与选民保持联系，吸取群众的意见和建议”等没有多大实际意义的条款，因为人大代表根本没有时间与选民保持联系，更谈不上吸取群众的意见和建议。正是由于法律缺乏对人大代表履职方面的强力规制，因而才导致人大代表只有荣誉感，而没有责任感和使命感，人大代表在人代会上也就无须说话。换言之，人大代表在人代会上不说话并不会招致法律制裁。 （三）人大代表言论免责权如何回归？ 人大代表的言论免责权制度被写入我国宪法将近30年了。从宪法和其他相关法律的精神来看，国家不仅鼓励人大代表在人大会议上大胆发言，积极建言献策，而且要通过人大代表的发言发现问题，进一步督促国家机关改变工作态度和工作方法，提高工作质量和效率。即使是出现了一些有“触犯法律”嫌疑的不当言论，国家也不对其追究责任。但是，从现实情况看，人大代表在人代会上的行为有违宪法和法律的初衷。因为无论是人大代表的一言不发或是歌功颂德都不是法律所希望的。而要落实这一宪法条款，应当改革完善人大代表制度，切实改变人大代表不敢说话、无法说话和无须说话的状况。只有这样，人大代表的言论免责权制度的宪政意义才能得以凸显，休眠的宪法条款才能被唤醒。 注释： [1]转引自苗连营：《民意代表的言论免责权研究》，载《法律科学》1999年第5期。 [2]本文涉及的宪法文本均来源于“人大与议会网”（http://www.e-cpcs.org/）。 [3]如美国就存在对议员的发言进行限定的规定，即不能粗暴无礼，不能作不必要的使人厌烦的言词；不能离开议题转向其他议员用辱骂、伤害或无礼的言词做人身攻击；应严格限制以所讨论的主题为范围；不可任意辱骂、讥笑或诽谤他人；议员批评政府应保持一般礼貌的风度。英国议会对议员发言的限制主要包括九项：不可离开本题；不可重复自己或他人的言词；不可宣读书本及报纸或自己所作的言论；不可对国王作不敬的言词；不可干涉司法案件；不可中伤国王、太子、两院议长、两院议员、行政及司法首长、友好国家的首领及国会议员；不可发不敬（即不可作粗鄙谩骂下流）的言词；不可对他人做人身攻击；不可假借他人之口辱骂其他议员。参见易卫中：《论言论免责权的限制》，载《人大研究》2007年第8期。 [4]在我国的人大代表中，任职时间最长的当属现任山西省长治市人大常委会副主任申纪兰。她是全国唯一的第一届至十届全国人大代表。但随着年龄的增长，申代表也总归是要退休的。 [5]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年6月第4版，第203页。 [6]杨临宏、苏西刚：《试论人大代表的言论免责权》，载《云南法学》2000年第2期。 [7]笑蜀：《政改请从落实人大代表言论免责做起》，参见http://news.21cn.com/today/zhuanlan/2009/03/12/5987847.shtml. [8]參见：代表法第三条。 （作者分别系江西司法警官职业学院讲师，教授，江西省南昌市东湖区人民法院行政审判庭庭长） |
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