| 标题 | 地方立法准备阶段民意参与机制之思考 |
| 范文 | 杨维立 在2011年各地召开的人大会议上，如何提高地方立法质量再次成为代表们关注的焦点。如，上海市十三届人大四次会议共收到代表10人以上联名提出的议案68件，其中针对地方立法工作提出的议案有28件，占全部议案的41%。上海市人大常委会主任刘云耕说，以“立良法”推动“行善治”，进一步发挥地方人大作用，提升城市法治化建设水平。一次次立法创新也折射出立法者思路的调整：更加注重立法的质量和实效，将有限的立法资源用在刀刃上，切实做到地方立法“不贪大、不凑数、重管用”。无独有偶，广东省人大常委会主任欧广源在参加人大会议湛江团分组审议时表示：“兵不在多而在精，将不在勇而在谋”，“建设‘法治广东，必须立法要良、执法要严、司法要公、违法要究、普法要广。宁可一年只立一两个‘良法，也不要为了充数量，立出‘恶法 。” 地方立法，就是由有权的地方权力机关和行政机关依照法定的权限和程序制定规范性法律文件的活动。地方立法的主体包括各省、自治区、直辖市，各省、自治区人民政府所在地的市，以及国务院批准的较大市的人大及其常委会以及人民政府。众所周知，地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。相对国家立法而言，地方立法具有从属性、执行性、补充性、探索性等特点，它在地方经济、政治、文化、社会建设以及地方事务管理等方面发挥着重要作用。改革开放以来，尤其是近年来我国各地地方立法工作取得了明显成效，为经济发展社会进步提供了有力的制度保障，也为国家立法积累了许多宝贵的经验，在全面落实依法治国基本方略过程中凸显了殊为重要的价值，发挥了不可替代的积极职能。如今中国特色社会主义法律体系已经形成。截至2010年底，我国已制定现行有效法律237件，行政法规690多件，地方性法规8600多件，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的主要的法律已经制定出来，法律法规相互配套，法律体系内部总体科学统一。这也就意味着社会主义法律体系建设面临着全面提升，对地方立法工作无疑提出了更高的要求。吴邦国委员长指出：我们的法律体系虽然已经形成，但本身并不是完美无缺的，这当中既有一些现行法律需要修改的问题，也有部分配套法规急需制定的问题，还有个别法律尚未出台的问题，这主要是由于立法条件尚不成熟、各方面的认识不尽一致，需要在实践中继续探索，积累经验。总之，立法工作只能加强不能削弱。 提高地方立法质量，增强地方立法实效是一项重大系统工程。其中，民意参与是不可或缺的重要因素。立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”党的十七大报告首次把民主理念扩展到“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”的新高度。提出“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。民意参与地方立法主要包括两个层面的含义：首先是表面性、功能性和制度性层面的，也就是公众参与作为一项具体制度对立法的作用；其次是本质性、价值性和宪政层面的，也就是对立法权的约束、控制以及再分配作用。 2011年1月24日，全国人大常委会委员长吴邦国在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上提出：要积极探索公众有序参与立法的途径和形式……努力提高立法调研的针对性和实效性，不断完善公布法律草案的工作机制，建立健全采纳公众意见的反馈机制，积极回应社会关切，切实增强公众参与立法的实效，使立法过程成为普法过程。扩大公众的参与程度，推进地方立法的民主化进程，正是各地人大常委会积极探索和努力破解的课题。地方立法准备阶段，一般是指地方立法在提出法案前所进行的有关立法活动阶段。其内容主要有两项：一是地方性法规的立项（包括立法规划与计划），二是地方性法规草案的起草。“立法的准备程序，虽然处于正式立法程序之外，但是在我国往往决定了众多立法的命运，也就是说在一项立法正式提交审议之前其命运就已基本被定夺。正因为如此，立法准备程序在我国逐渐获得了相对独立的价值和地位”[1]。在立法准备阶段，我们期待民意参与机制通过创新，持续给力，为出台高质量的地方法规质量夯实基础。 优化立法项目，需公开征求立法建议，还需完善反馈激励机制 卢梭曾说过：“明智的创制者并不从制定良好的法律本身着手，而是要事先考察一下他要为之而立法的那些人民是否适于接受那些法律。”根据民主理论，“参与代表有着确定目标及对所有社会问题选择手段的过程”[2]。地方立法项目通过公众参与来确定，必然会最大限度地分配社会的利益，以符合公众的需要和愿望。“较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配。”[3]公众参与立法程度的高低与效能的优劣已成为现代社会衡量一个国家民主化水平的尺度。正如英国学者戴维·赫尔德所言:“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”[4]近几年来，一些享有立法权的地方人大常委会和人民政府在编制立法规划、计划过程中，为了使立法决策与本地改革发展决策相适应，通过各种形式向社会广泛征集立法项目建议，与公众形成良性互动，努力使地方法规真正反映广大群众的意见，切实解决群众关心的问题。比如，2005年以来，安徽省人民政府法制办公室已连续6次向社会公开征集立法项目建议，实行“开门立法”，其中有20多个公民立法项目建议被采纳。贵州省贵阳市十一届人大常委会第一次会议通过了未来5年的17项立法项目，包括《贵阳市水库管理办法》在内的10项由市民提出的立法建议占其中的一半强。四川省人大常委会对向社会公开征集到的411条立法建议进行了初步筛选，有9项被列入2003年立法计划建议项目。 安徽省从2006年开始，实施立法建议公开有奖征集，“开门立法”已从部门提草案、审议过程听民意的阶段走向立法源头听建议（据《新华每日电讯》）。令人印象至深的一个典型是，2008年，一位名叫姜广元的农村妇女获得了安徽省政府立法建议奖证书和奖金，她的一项立法建议被列入安徽省地方法规立法计划。据介绍，55岁的姜广元以务农为生，这两年除种承包地外，还在一个小区兼职保洁工作。有着高中文化程度的她喜欢读书看报、关心时事。当她在报纸上看到省政府向社会公开征集2007年度立法项目建议后，便向法制部门提出了3项立法建议。其中，关于加强职业技术教育的立法建议很快被采纳，安徽省政府将制定职业技术学校促进办法列入2007年底地方性法规立法计划。这条立法建议也因有采用价值、实用性强，被评上安徽省立法建议奖。 提倡什么，反对什么，具有价值导向。但是这个“导向”又须和“价值”链接起来才会充分地体现“导向”，才能真正地产生“导向”。姜广元是一位普通的农村妇女，来自民间。她并非专业人士，甚至文化程度也不是太高。但她具有强烈的公民意识，且为民主法治建设作出了积极贡献，她获得省政府的立法建议奖，更具说服力、感召力、震撼力，更能有效地打动人、鼓舞人、激励人。 我們说，立法机关（部门）的力量毕竟是有限的，而民间智慧无穷。确定立法项目，不仅需要立法机关（部门）自身作出不懈的努力，而且，需要树立机关（部门）和公民之间建立长效合作机制。常言道:“三个臭皮匠胜似一个诸葛亮。”民间有高人，基层有真知。加之“当局者迷，旁观者清”。如果各行各业的热心群众从不同的角度，为立法出谋划策，他们的热心建议给立法部门以启发，他们的独特观点为立法工作提供捷径，他们的真知灼见为立法夯实坚定基础，就能不断提高立法水平和立法质量，进而，实现立法科学化、民主化。 完善立法的准备程序，当务之急是需要建立制度化的利益表达和凝聚机制。现实中，我国地方立法的民众参与程度较低，公开性还不理想，一些地方人大在立法选项方面虽然做了大量工作，进行了一些有益的探索，但有的地方人大常委会虽然注重征集公民立法建议，但征集活动往往不见下文。 为此，我们首先希望各地人大常委会建立健全一套制度化的反馈机制，定期将公民的立法建议进行总结整理、统计分析，详细报告公民立法建议的采纳情况，公开回复某些热点难点问题，这样才能形成良性互动。也就是说，为了避免公民的立法建议留言石沉大海，防止公民参与互动的热情遭到冷遇。对于公民署名提出立法建议的，无论其建议是否被采纳，都有必要做到件件有回音，并以人大常委会的名义表示感谢。立法项目形成之后应当及时在媒体或者官方网站上公布，让市民参与修改、完善，以立法为民为指导，让“官念”与“民意”在立法计划制订过程中，通过合理碰撞之后融合起来。 其次，逐步建立公开征集立法项目建议的激励机制，激发公民的参与热情，进一步调动公民提出立法建议的积极性。对于公民提出的立法项目建议，地方人大常委会应组织论证、评选，并择优选用。公民提出的法规草案或重要修改意见一经选用，应给予一定的物质奖励。这样，使热心的公民感受到荣耀，带来了精神层面上的满足和享受。所产生的示范效应，则可以调动更多的人参与管理社会事务的积极性、主动性和创造性。从而，营造浓烈氛围，形成良性循环，深化人民当家作主意识，实现立法与民意的良性互动。 起草法律草案需引入社会力量，还需形成竞争机制 记得在2008年1月，广东省人大十届一次会议进行小组讨论时，该省人大代表袁志敏提出，立法起草工作可否进行“招投标”？此言一出，语惊四座，引起了广泛争议。在笔者看来，引入第三方负责草案起草的方向无疑是十分正确的。正如北京大学政府管理学院徐湘林副教授所言，在立法过程中，由于提出者是政府部门，在制定过程中，参与最多的也是有关部门，这样极易导致法规本身的偏向性。从这个意义上说，引入第三方，利用经济利益和荣誉来激励社会力量参与起草法律草案，对于避免部门利益、地方利益和填补法律漏洞而言，具有积极意义。 事实上，引入社会力量参与起草法规草案，一些地方已作出了積极的探索。比如，2010年5月，宁夏回族自治区人大常委会首次将法规草案委托社会力量起草。据悉，自治区人大法制委员会和常委会法制工作委员会通过专门研究，选定代表提出的《宁夏回族自治区家政服务管理条例（草案）》，委托宁夏某律师集团起草。该律师集团将组织12名专业性强、能力突出的律师，力争3个月内完成起草工作（据《宁夏日报》2010年5月7日）。又如，2010年9月27日，辽宁省十一届人大常委会第十九次会议审议《辽宁省市场中介组织管理条例（草案）》。据了解，该《条例（草案）》由省人大法制委员会委托第三方——省地方立法研究会起草。省人大法制委员会相关负责人介绍，省人大常委会开展地方立法工作以来，采用委托立法的形式尚属首次（据《华商晨报》2010年9月29日）。正如辽宁同方律师事务所律师常斌所言，此举能够有效防止部门利益通过立法不适当地扩大部门职权，与民争利，积极意义毋庸赘言。在笔者看来，人大常委会委托第三方立法，不仅是一个有益的尝试，而且从发展趋势的角度看，更应该成为一条重要的立法途径。 不过，通过对各地委托社会力量起草法规草案案例进行认真实证分析后，笔者发现，或许因为“摸着石头过河”的缘故，其中仍存在这样那样的不足，有诸多需要进一步完善之处。首要的问题在于，这种 “一对一”的委托立法形式，怎样确保委托的公平公正，如何优化草案起草质量，仍然是绕不过去的话题。或许会产生“相马”的负面效应。比如，根据“伯乐”的好恶选马，人为因素明显。除了受托单位，其他社会机构即使热情再高，优势再多，也将失去起草立法草案的可能性。对受托单位而言，“无竞争则惰性生”，这是被无数实践证明了的一条真理。采用这种“相马式”委托立法，结果可能会差强人意，甚至面临着失败的风险。万一他们起草的草案不被立法机关接受，草案起草工作将何去何从？这些都是值得关注的。笔者这样说并非信口开河。有例为证，2002年11月1日正式实施的《重庆市物业管理条例》，开了律师起草地方法规之先河。不过，这也是一次尴尬的尝试。律师们起草的法案送交立法机关后，被“推倒重来”，又回到了“部门立法”的老路上。最终通过的《重庆市物业管理条例》，与律师们最初拟定的草案相比，已是“面目全非”。 这个极端的例子表明，委托社会力量起草法规草案虽好，但我们却不能回避失败风险。 在受托方“只此一家，别无分店”的背景下，最终的结果无非是三种：一是立法草案的质量很高，赢得立法机关的好评和认可；二是草案的质量一般，打分的话也只有60分上下，“用”还是“不用”，遂成令人头疼的问题；三是受托方虽尽心尽力，但起草的草案差强人意，被人大彻底否定，需要“从头再来”，误时又误事。我们说，第一种状态无疑将成为主流，但后两种状态出现的可能性也不能低估。让人担忧的是，因为“只此一家，别无分店”。 难免会有一些受托方产生“皇帝女儿不愁嫁”的错觉，起草草案时并未充分发挥自身优势，贡献全部力量，甚至应付了事。因为无竞争则惰性生，这是被无数实践证明了的一条真理。 其实，立法工作本身就是一个博弈的过程，博弈的结果，应该是最权威、 最理性、 最能代表和反映人民群众的意志和利益的。在笔者看来，委托立法除了需要人大常委会通过竞争确定谁是起草者，还应对各起草者的草案质量开展竞争。其中的道理并不高深。或许竞争不能解决所有问题，但至少，对人大常委会来说，有比较才会有感受，有比较才会有鉴别。在这方面，“徐州模式”或许可以给我们带来有益启示：2009年3月12日，江苏省徐州市人大常委会有关部门负责人分别与中国矿业大学文法学院、市中级人民法院研究室、江苏盛仪律师事务所的负责人签订了法规草案委托调研、起草协议，将备受社会关注的《徐州市市区利用非商业用房从事经营活动若干规定（草案）》委托给3家单位调研、起草。在笔者看来，徐州市在委托立法过程中，对各“版本”的起草草案质量开展竞争之举，实属难能可贵。但问题在于，凭什么确定这三家单位？徐州市没有通过公平竞争确定受托单位，似乎有点“重结果、轻过程，重实体、轻程序”。此外，审判机关参与起草立法草案，主体是否合适也有待商榷。 相对而言，“赛马式”委托立法无疑具有以下优点：一是扩大了立法机关的选择权。所谓“有比较才有鉴别”，人大常委会可以在获得每一家的“作品”之后，结合实际，综合各方的情况，寻求最佳草案。二是增强了受托单位之间的竞争。受托单位作为第三方，发起立法调查，并且写出较为规范的法律草案文本，向人大常委会或者人大代表“推销”。 “是骡子是马，拉出去遛遛”。其起草的草案能否得到立法机关的认可，将直接反映出各起草单位的水平、草案质量及对立法所做的贡献。这样一来，各受托单位“不用扬鞭自奋蹄”，它们一定会想方设法，挖掘潜能，尽最大努力提高草案质量。由此所形成的良好氛围，为形成更开放的立法模式创造有利条件。 对于引入社会力量起草法规草案，笔者建议：首先，人大常委会应一步解放思想，创新观点。对委托立法项目，事先要通过媒体进行广泛宣传发动，广发“英雄帖”，并勇于打破地域、行业等方面的限制，以海纳百川的胸怀欢迎、鼓励社会各方面的力量参与其中。通过招投标等方式，公开、公平、公正地确定两家以上草案起草单位，切实改变受托方靠研究指定，“只此一家”的现状。其次，在起草者完成草案后，人大常委会有关部门应组织召开论证会、听证会，通过起草人陈述、回答评委询问、各起草人相互辩论等程序，将各草案的利弊长短充分地展示在评委面前。评委们比较甄别，作出判断。最终，分清优劣，使最优“作品”脱颖而出。在此基础上，人大常委会有关部门再借鉴其他草案的优点，认真听取各方面特别是基层群众的意见，兼收并蓄，形成比较成熟的草案，供人大常委会审议。再次，开展起草草案质量竞争，将各草案的质量与补助（奖金）金额的多少直接“挂钩”。这样才能给受托各方制造“狼来了”、“鲶鱼效应”的外部压力，赋予其源源不断的内在活力。果如此，恐怕不用督促，他们就会自己主动想办法提高草案水平。 地方法规草案，需接受公众挑刺，还需“预评估”机制 全国人大常委会委员长吴邦国2011年1月24日在人民大会堂金色大厅召开的形成中国特色社会主义法律体系座谈会上指出：“坚持走群众路线，深入推进科学立法、民主立法，不断扩大公民对立法的有序参与，充分发挥人大代表在立法中的作用，通过公布法律法规草案和举行立法座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面意见尤其是基层群众的意见，切实做到集思广益、凝聚共识，使我们制定的法律法规充分体现人民群众的共同意愿，增强法律法规贯彻实施的群众基础。” 地方性法规的内容不但要合法，而且须适当。适当性是对地方性法规更高层面的要求。地方法规草案的质量如何？有没有漏洞和缺陷，基层群众的感受最深，也最有发言权，也最有资格“品头论足”。令人欣慰的是，近年来，各地地方法规草案都能通过媒体公开，接受公众“挑刺”，已渐成惯例。通过新闻媒体和政府网站公开征求社会各界的意见和建议；对一些专业性、技术性和创新性较强的立法项目，要请有关专家进行研究论证或进行听证，理当形成制度，理当成为惯例，而非权宜之计。一个成功的案例是：2004年，北京8位普通市民曾否决掉一项已形成草案的立法动议。据介绍：北京市“外地建筑企业在京施工监督管理规定”的草案于2003年7月公开向社会征求意见，先后有8位市民致信法制办，明确表示反对这份草案。北京市政府在认真论证后认为，市民所提意见中肯、合理，并据此撤销了这项由行政部门提出的立法动议。我们期盼，这种良性的互动能形成制度，變偶然为必须，最大程度地摒弃劣质的草案、问题条款。 从这个角度来看，通过媒体公布法规草案，征求公众意见，当然是需要的，但仅此仍然不够，把立法的参与权还给公民，还应当拓宽和增强民意参与的广度和力度。比如，进行民意调查。民意调查是运用系统性、科学性、定量性的步骤，迅速、准确地收集公众对公共事务的意见的社会活动。它作为现代民主的政治工具，具有广泛、专业、规范等显著特点。有学者将国外的民意调查看做是公共舆论的“晴雨表”。公共舆论作为国外政府决策“风向标”。甚至有人称民意调查“为人们确立了一盏‘立法指路明灯”。立法工作要想增强基层群众的“话语权”，同样应当借助现代科技手段，点亮民意调查这盏“指路明灯”，为立法最大程度地体现民意提供有力的参考依据。 客观来看，民众的认知程度不同，部分民意可能有非理性成分。因此，有人担心，民意可能影响甚至误导立法机关的正确判断。事实上，如果立法机关能够保持诚心，尊重科学，是能够找到民意的主流的，而且也能做到立法与民意的主流保持一致。退一步讲，就算立法机关“力排众议”，也有必要知道“众议”的究竟是什么，百分比是多少。美国舆论统计学家和民意测验的创始人乔治·霍勒斯·盖洛普认为，随机性是民意调查的基础，只有真正随机地选择被提问的人，才能确保每一个人都有机会被提问，也就确保了提问结果能真正反映公众的民意。从这个角度出发，笔者希望立法机关开展民意调查，最好委托社会上的专业机构作为第三方对民意进行调查统计，以提高调查结论的公信力和说服力。 据介绍，香港每提出一项法律，提交立法会审议的时候，一定要提供财政编制的评估，还要评估公民、舆论的反应和可持续发展的情况，以及是否可以长期维持这个政策。香港的立法经验值得我们借鉴。近年来，随着民主法治进程的加快，各地地方立法工作日益活跃。一些地方性法规不仅存在部门利益、地方利益法制化现象，而且，质量不高、不计成本、效益低下的问题也日渐突出。对此，引入法规草案预评估机制——“预评估”机制不失为一项行之有效的应对举措——通过审议前的充分调研和论证法律草案实施的可行性、可操作性和针对性，以及实施的能力；立法目的的实现程度，帮助人大常委会科学地决策法规的立与不立，有效阻止部门利益法制化，并为立法做好充分的准备，预防立法“先天不足”，可谓好处多多。 立法后评估，是指评估主体依照法定权限和程序，通过若干方法，对颁布实施一定期间的法律或法规的协调性、可操作性和有效性等，进行分析评价的一种活动。立法后评估是立法工作的继续和延伸，是提高立法质量的重要环节。 吴邦国委员长指出：“地方立法在坚持立法工作总的指导思想和原则的基础上，还应坚持三条原则，这就是坚持与宪法和法律不抵触的原则、坚持具有地方特色和时代精神的原则、坚持增强可操作性的原则。”目前北京、上海、浙江等省市人大常委会推行立法后评估制度，显然是个进步。不过，从内容上讲，对地方立法的评价应包含事前评估和事后评估。事前评估要求对地方性法规形成明确的预期目的，依照“不抵触、有特色、可操作”的原则，对其执行中可能发生的问题有充分估计并准备应对措施，对法规进行成本收益分析；事后评估要求对法律的执行结果进行监督、评价，比较与预期目的之间的差异，为法规调整准备事实依据。我们说，立法后评估固然是必需的，但毕竟是事后的忙活。而事前评估则是从源头抓起，防患于未然。相对而言，“预评估”来得更重要。我们希望各地立法机关在搞好事后评估的基础上，学习借鉴香港的做法，也能实行事前评估，善于“治未病”，且实现常态化、制度化。 俞可平先生在《民主是个好东西》一文中表示：“推进民主政治，需要精心的制度设计和高超的政治技巧。”我们期盼地方立法从源头性基础性工作开始，从制度改革的系统性出发，结合本地经济和社会发展“十二五”规划，进一步完善规则设计、规范程序，使得民意可通过机制的“过滤”渗透到决策过程，认真做好地方立法的规划和计划工作。进而，形成富有地方特色的法规规章体系，不断提高地方法规质量和民主法治水平。 结语 以上分析与建议，针对地方立法预备阶段，在立法项目的选择、草案起草、草案质量评估三个主要环节，论述了公众参与的方式在我国地方立法准备阶段需要拓展的空间。需要清楚认识到的是，我国目前的地方立法正处在一个巨大的社会转型过程之中，除了应该加强和扩大听取专家意见，使立法更加具有科学性之外，在制度建设方面，如何能够形成有效机制，通过制度创新，保证广泛有效地听取并处理各种利益者所提出的意见更是当务之急。故，我们认为，地方立法应集中构建公开透明的社会参与机制，在预备阶段开始，建立起建议反馈与激励、第三方竞争起草草案、评估等项制度，解决好立法项目的必要性和可行性等问题，理顺地方法规的起草、评估程序，拓宽和增强广大人民群众参与地方立法的广度和力度。 注释： [1]孙育玮：《完善地方立法立项与起草机制研究》，法律出版社2007年版。 [2]格林斯坦：《政治学手册》，商务印书馆1996年版。 [3]亨廷顿：《难以抉择》，华夏出版社1989年版。 [4]陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版。 （作者单位：江苏省盐城市亭湖区人民检察院） |
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