| 标题 | 浅析香港选举公众咨询 |
| 范文 | 艾志鸿 香港特区政府在制定政策和法例前，一直很注意征询公众意见，除了通过各种法定咨询机构了解民情，还采取公众咨询这一市民直接参与的方式吸纳意见。在 “香港政府一站通” 网站上可以查询到1997年至今的所有咨询文件，特区政府每年进行的公众咨询都在10～20次之间，最多的年份能达到30多次，2003年政府还专门发布了《公众咨询工作的指引》，公众咨询机制运行总体顺畅，积累了许多成功经验。特区政府有些政策制定前咨询工作不足，也有失败的教训，如国民教育、西九龙故宫博物馆、修订逃犯条例等，在社会上受到不少批评。可以说，公众咨询是特区政府与公众之间达成的不成文契约，政府出台的政策是否成功，成也咨询，败也咨询。 选举是香港特区政治生活中的大事，特区政府对涉及选举的公众咨询高度重视。选举的公众咨询范围很广，包括行政长官选举、立法会选举、区议会选举以及村代表选举等;咨询的主题也很宽，涉及选民登记、选区划界、投票时间、选举广告和选举调查规管、在囚人士投票权、填补立法会议席、选举办法、选举活动建议指引等多个方面。选举的公众咨询由政制及内地事务局、选举管理委员会负责组织。 本文拟从立法会和区议会选举公众咨询的视角，选取2011年以来的部分选举咨询案例进行实证研究，梳理咨询实践好的做法和特点，并对咨询面临的问题和挑战进行分析。 一、选举公众咨询体现了公众参与开放性、广泛性、一致性“三原则” 研究公众参与的学者，对于完善的公众参与所遵循的重要原则有不同类型的概括，其中普遍认同的几个原则是开放性、广泛性（或称涵盖性）、一致性（或称问责性）。从香港特区选举公众咨询的实践看，基本上符合以上原则。 1.开放性。每次选举咨询，政府都会通过电台宣传简介、电视宣传短片、新闻发布、报章广告、海报及选举管理委员会网站等进行广泛宣传，将咨询的主题、起止日期、公众提交意见和意见处理方式等广而告之。政府提供的资料全面、清晰而且详尽，公众既可以上网下载咨询文件及意见表格，也可以在政府在公众空间举办的巡回展览索取到相关资料。以选举管理委员会组织的几次公众咨询为例，在咨询期首日，选管会都会召开记者会宣布公众咨询开始，并邀请市民就选管会的临时建议发表意见，呼吁支持临时建议的人士和持相反或不同意见的人士都提交意见，以便选管会更为准确地掌握市民的意见及对临时建议的接受程度。在咨询期内，公众人士既可以通过电邮、传真或邮寄方式提出自己的书面意见，也可以参加选管会组织的公众咨询大会口头表达意见。咨询结束后，选管会将公众人士提出的每一份意见原文作为附件附在咨询报告后面，在政府网站上公布，方便市民随时查询。 2.广泛性。政府对咨询的安排细致周全，尽可能涵盖社会上所有持份者，确保言路畅通，主要政团、社团、立法会议员和普通市民都能就相关咨询主题提出意见建议，弱势群体的声音也得到尊重。比如，区议会选举的选区有400多个，考虑到地区人士对选区划界问题普遍关注，2014年进行区议会选举选区划界咨询时，选管会将以往的两场公众咨询大会增加至三场。2018年咨询期间，又把在九龙区及新界区两场咨询大会的时间由以往的晚上七时至九时延长至晚上九时半，让市民有充足的时间发表意见，结果出席两场公众咨询大会的人数达到263 人（2014年三场公众咨询大会104人），整个咨询期内选管会收到的书面申述也达到6285 份。再如，2017年政制及内地事务局有关选举安排的咨询中提出缩短投票时间的议题，从事零售、饮食、保安等行业、日均工作时间比较长的基层人士，踊跃提交书面意见表示反对，认为缩短投票时间等同于变相剥夺他们的投票权利。 3.一致性。政府遵照既定指引，确保各次咨询程序保持一致，包括详细记录并存档咨询过程细节、采用一致标准分析研判意见、清楚解释未能采纳某些意见的理由、根据咨询结果尽快推行方案等。以2014年至今四次选区划界咨询结束后选管会的工作为例，每次都是按照法定要求和相关准则，谨慎地衡量每项书面及口头意见提出的理据，考虑是否予以接纳。如有的意见认为划界工作应顾及个别地区的特别自然特征，选管会秘书处人员还进行实地视察，將实地视察所得的地图照片呈交选管会参考。对于涉及修改法例等超越选管会权限的意见，也负责地转交政制及内地事务局处理。再以2011年和2015年先后两次有关优化选民登记制度的咨询为例，凡是公众普遍赞成的建议，选管会立即在当年的选举中推行，2012年采用了新的选民登记册格式，2016年则以平邮取代挂号邮寄向选民发出的查询信件及通知书。 二、选举公众咨询具有认受性、渐进性、精准性“三特点” 梳理特区选举公众咨询的实践，还可以发现一些共性的特点：有明确的问题导向，着眼于解决实际问题，比较注意平衡社会各方意见，求同存异，循序渐进，不断优化设计等。可以简单归纳为注重认受性、渐进性和精准性。 1.注重认受性。咨询中，如果半数以上公众意见明确表示不赞成政府提出的临时建议和方案，政府会暂缓推行，并且吸收其中的合理意见及时改进相关工作。比如，2012年4月政府发表的选举咨询报告中指出，约73%的意见不支持政府“要求出示投票通知卡”的建议，认为会对选民造成不合理和不方便，政府决定不推行。还有约60%的意见担心建议过于繁琐或会影响选民登记意欲，不支持政府“要求提供住址证明”的建议，提出可改由选举事务处加强核查来取代提供住址证明，政府决定采纳市民意见，从2012年开始加大核查范围。仅2016年选民登记周期，选举事务处推行的查核措施所涵盖的选民人数就达 165万。到2018年初，政府才正式实施要求选民在提出更改登记住址申请时须同时提交其住址证明的附属法例。 2.注重渐进性。对于与公众利益高度相关、社会各界人士特别关注的议题，政府不是只搞一次咨询，而是分阶段、反复多次进行深入细致地咨询。比如，就选举广告规管问题，政府先后进行过三次公众咨询。第一次，2011年底，政制及内地事务局发布“选举广告规管事宜检讨咨询文件”，指出为便利候选人进行竞选活动，准备修订有关法例，对有关提交选举广告声明书及文本的安排进一步检讨。第二次，2016年中，选管会在立法会选举前就“选举指引”进行公众咨询时，其中一个咨询内容就是关于选举公告的规管。第三次，2017年底，选管会为下一轮选举周期做准备，进行“有关选举安排检讨”的咨询，此次咨询安排的三个议题之一，又是为解除公众选举时在网上发表意见触犯法例的担忧，对“在互联网（包括社交媒体）发布选举广告的规管”的安排征求公众意见。 3.注重精准性。针对咨询中公众提出的疑虑，政府加强解释和说明工作，并且在后续咨询中聚焦重点，力求把问题设计得更加明晰和准确。比如，2016年“选举指引”咨询结束后，选管会在收集整理意见时发现很多市民对发布选举广告的规定表达了不解和忧虑，选举事务处在正式发布的选举指引内作出澄清，明确告知市民纯粹为了发表个人意见而在互联网上分享或转发候选人的竞选宣传，而没有促使或阻碍任何候选人当选的意图，有关分享或转发通常不会被理解为发布选举广告。2017年底选管会再次进行“有关选举安排检讨”的公众咨询时，对于选举广告规管的咨询问题设计得特别具体，不仅问到是否可以考虑在法例中免除第三者因在互联网发表意见而构成选举广告并因而招致选举开支所导致的刑责，甚至问到“上述豁免的选举开支类型應否限制适用于电费和上网费”等细节。 三、选举公众咨询面临新的问题和挑战，需要在实践中进一步完善 近年来，公众参与已成为全球性的大趋势，网络时代对公众参与模式转变提出更高要求，加之香港社会高度政治化，选举公众咨询也遇到了一些新的问题和挑战。 1.公众参与意识和能力大大增强，提交的选举咨询意见书数量大增，加大分析处理难度。以政制及内地事务局三次有关选举安排的公众咨询为例，2012年初“选民登记制度优化措施公众咨询”，收到意见书39份;到2015年底“优化选民登记制度公众咨询”，收到的意见书增加到277份;到2017年底“有关选举安排检讨的公众咨询”，收到的意见书激增到15430份。再看一下选管会“选举指引”公众咨询，2016年立法会选举指引公众咨询，选管会收到 111份书面意见、口头意见及立法会议员意见，共有74人出席公众咨询大会; 2019年区议会选举指引公众咨询，选管会共收到11万多份书面意见（咨询结束前一天选管会接受媒体采访的数字，非最终官方数字）。网上提交意见书成几何倍数增长，给选举咨询工作人员分析研究意见带来了很大的工作压力。 2.利益诉求复杂多元，各政治团体和公众人士对焦点议题的意见分歧较大，加大推行政策难度。以2017年底咨询中关于选举调查的规管议题为例，对于规管“投票日禁止拉票区以外进行的选举调查”，几大建制政团基本赞成，教协、民协等反对派团体表示反对，认为须维护言论自由、新闻自由和学术自由以及选民的知情权，而公众人士提交的意见书中，35%支持政府作出规管，65%则反对作出规管。最后，政府提出的建议方案是，由于现阶段社会上仍未有明确共识，“暂时不把投票日票站调查的规管延伸至禁止拉票区以外进行的其他选举调查”。另外，对于是否缩短投票时间的议题，公众人士反应最为强烈，15400份意见书中有99.7%反对缩短立法会和区议会选举投票时间，而各大政团和立法会议员则是意见纷纭，结果政府只好决定暂时维持现有投票时间。 3.一些反对派政团和人士借咨询之机对政府施政大肆抨击，给选举咨询带来新的挑战。反对派抓住选举公众咨询大做文章，极力阻碍政府出台选举新政。比如，2016年立法会选举报名前几日，政府未经公众咨询就正式推出对参选人签署确认书的要求，反对派抓住这个机会，对政府横加指责。立法会选举结束后，2017年初反对派政团公民党的议员在立法会政制事务委员会会议上要求政府解释未进行公众咨询的理由。再如，2019年区议会选举前，选管会按照程序对更新区议会选举建议指引进行了一个月的公众咨询，走足了程序，但由于咨询中的一个焦点内容是修订引入跟立法会选举相同的确认书制度，即选举主任有权否决参选人的资格，反对派再次借机生事，公开呼吁“一人一电邮” ，反对选举增加参选人签署确认书的安排，使此次咨询收到的网上意见达到11万份之多的历史新高。别有用心者还在网上散布经“生成器”送出的电邮意见不受理的传言，选管会只好出面澄清：不论是经邮寄、传真、电邮（包括经生成器送出）或亲身递交的所有意见，选管会都会仔细考虑。 香港选举公众咨询，如何应对新形势、新问题、新挑战，如何在公平与效率、问题导向与目标导向、依法依规与开拓创新方面取得更好的平衡，还需要特区政府进行理性和深入检讨，在今后的选举公众咨询实践中进一步完善。 注：本文所用数据资料，除特别注明外，均来自“香港政府一站通”（www.gov.hk） |
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