| 标题 | 中美慈善事业行政管理制度的比较研究 |
| 范文 | 张海峰 [摘? ? ? ? ? ?要]? 基于当前中国慈善事业发展中所存在的问题，以制度的二元性比较中美慈善制度的演化共生关系。通过深刻剖析中美慈善事业行政管理制度的三次互动演化，为中国慈善制度的构建路径提供理论和方法参考，以建立“互助友爱”的和谐社会。 [关? ? 键? ?词]? 慈善制度;行政管理;比较研究 [中图分类号]? D632.9? ? ? ? ? ? ? ?[文献标志码]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章编号]? 2096-0603（2019）04-0144-02 一、前言：中国慈善制度研究的必要性 2008年至今，“信任危机”成为中国慈善业的一大困境。而在学术界，我们需要面对这样一个悖论：一方面是部分学者所宣扬的以“慈善”等志愿活动为基础的和谐社会在中国大力发展;另一方面则是中国慈善业的“原地踏步”。从现实社会到学术界，慈善业的发展问题获得越来越多的关注。因而，关于国内外慈善制度的比较和借鉴研究恰逢其时。 目前学术界关于“制度”解释众说纷纭，其中较为普遍的观点认为制度是指同一社会共同体内的人们相互交往时共同遵守的办事规程或行动准则，是实现某种功能和特定目标的社会组织乃至整个社会的一系列规范体系。制度的二元特性主要表现为非正式的内生性和正式的外生性，即内生性制度（internal institutions）和外生性制度（external institutions），慈善制度亦表现如此。 二、比较研究：中美慈善制度的演化共生 美国慈善业属于安德森福利国家理论中的盎格鲁-撒克逊（Anglo-Saxon model）模式，其起源及演变过程具有明显的自由主义特征。此种模式，国家对公共福利的責任范围较小，且主要针对穷人的生存底线，如提供一些临时救助和食品券;大多数人依靠市场来获得基于险费基础上的医疗保险、失业保险等险种保障。面对社会的多元需求，国家和市场有着难以作为的领域，美国公民主张最大限度的个人自由和最低限度的国家干预，既反映了政府在解决社会问题上的有限作为，也反映了公民对政府的失望以及自己必须迅速行动起来的责任担当。美国殖民时期和建国早期，以清教徒为主的美国人以各种自发的方式服务社区，被认为是美国慈善的萌芽。但那时的慈善活动仅限于个人行为，属于自发状态，亦不成体系与规模。随着和谐社会的发展与财富的积累，人们渴望社会变革的思潮不断涌动，一批具有务实精神且崇尚高效的社会精英开始从事慈善，建立了非营利的教育、文化和社会服务机构，并提出“科学捐助”的理念，全国性的公益业开始登上历史舞台。美国慈善业在自由主义的影响下得到了充分的酝酿，相关的管理制度不断出台，以规范美国慈善业的发展轨迹。 相较于美国，中国的慈善业在制度构建中出现了较长时期的断层。回溯历史，中国慈善业的萌芽产生于封建社会地主阶级对穷人的施舍中，偶有官粮、官银救济，但缺乏正式的政府机构设置，亦没有系统的管理制度。伴随“西学东渐”，中国慈善业出现了民间组织，主要是由新兴资产阶级举办的慈善机构。这一时期，中国慈善业的发展受到西方，尤其是美国慈善业的影响较大，前者基本上照搬后者的管理模式。从外在层面，将美国慈善制度空降到当时的中国。但是又没有相应的法律法规进行约束，从而使当时的中国慈善业成为政府官员贪污腐败的盲区。两者间的外在耦合关系呈现累进变化的现象，表现为“专横—服从”的互动型分裂演化。从民间组织到官办机构，中国慈善业在新兴资产阶级的影响下，在与美国慈善业的互动交流中处于“服从”地位。在活动组织上，基本模仿美国慈善业，尤其表现在知识分子和传教士组织的慈善活动上。中华人民共和国成立后，根据当时中国政治、经济的特殊形势，领导者在全国范围内推行“单位制”。单位制度源于根据地时期所形成的对“党的革命队伍”特殊的管理体制。单位制建立之初，具有很强的政治色彩，单位依靠政治动员和情感动员使主流意识形态和价值观念不断强化，从而弥补资源匮乏可能带来的控制乏力，为单位人的行为做出了根本性的规定。单位制对中国慈善业的发展具有决定性影响。对劳动者个人来说，他们的吃穿住行，甚至子女教育、工作等都在“单位”范围内。另外，单位还对其成员负有提供各种福利的义务。一定意义上，中国慈善业在这个时期蕴含于“单位制”中，单位为员工所提供的社会福利有着严格的限制和标准。或许在特殊情况下，这种“制度化”的慈善活动可能会被打破，但是牺牲的将是被边缘化。如某一位单位员工遭遇变故，单位组织捐款。笔者在调查中发现虽然这种捐款形式是单位自发组织的，员工可以自愿捐款，但是在单位文化下，熟人之间如果拒绝捐款或捐款数额较少则这种行为常会被单位人鄙视。行为者将遭受排挤，以至无法立足。在此类形式下的捐款，其数额都有一定标准。一旦逾越标准，可能就会被划归为另类。单位组织对外捐款亦是如此。在这一阶段，单位人会尽量掩饰个人特点，追求整齐划一。这与美国慈善业所崇尚的自由主义与个人主义截然相反。此时的中国慈善业以中国红十字会为中心，私人基金会较少，且缺乏相应的法律法规约束，成为一个“良心行业”。 而美国慈善业在其发展历程中，不断出台法律法规健全管理制度。按照从英国法律衍生出的普通法对慈善组织的界定，慈善组织主要致力于扶贫、发展、教育、传播宗教和其他公益目的。这个传统深深地影响着美国与慈善组织有关的法律。但是在现代美国，上述传统定义已经在很大程度上被税法方面的定义所取代。1969年以来，联邦税法将慈善组织分为两类，即公共慈善组织和私人基金会。与公共慈善组织相比，私人基金会要受到更多的法律制约，它除了要遵守有关慈善组织的所有法律条款外，还受到4940-4946技术性条款的约束。另外，私人基金会又分为运作型与非运作型基金会。前者必须将收入的85%用于慈善项目的实际运作中。另外，前者所享受的税收待遇比后者更有利。美国慈善制度将慈善组织进行分类的做法已经得到越来越多的认可。随着“单位制”解体，社会福利转向“社会”。慈善组织在一定程度上开始接手部分福利的分配权。另外，“碎片化”的社会环境也需要更多的慈善组织参与到“爱心”奉献中来，以重新整合社会共同体。而中国慈善组织的设置基本上借鉴了美国的做法，但是在法律法规的配套上仍然滞后。 三、美美与共：中国慈善制度建构思考 目前，有关慈善立法的层级仍然较低，还没有形成完整的法律体系。通过调查，我们发现全国人大颁布的专门慈善法律至今只有三部，其他慈善法规则主要针对慈善业某一方面做出规定，没有形成系统和完整的规章制度。在实际操作中，更是因为各部门间没有形成统一长效的沟通机制，从而常会出现相互矛盾，无法实施的部门法规。另外，在中国慈善组织缺乏独立性，善款使用受到影响，继而又对其社会声誉产生影响。通过以上论述，我们不难发现中国慈善业亟须调整方向，明确慈善概念及其定位，健全内外监督机制。一方面需要进一步完善法律法规，另一方面则需要鼓励更多的机构、个人参与到第三方监督中，并继续发挥社会媒体舆论监督作用。在中国慈善丑闻频出的逆境中，健全慈善制度的呼声越来越高。中美慈善制度的外在耦合关系在历时性上共经历三次互动转向，但一方并没有完全同化另一方。只是在制度建设上的借鉴，其内核依然保留了各自的文化特点，这就是所谓的“演化共生”。基于此，笔者使用了外在耦合的概念来描述中美慈善制度的演化关系。一方面揭示了二者在文化内核上的差异，另一方面告诉我们中美慈善制度在借鉴上不能忘却适应性的探讨。那么，我们如何看待二者既有的慈善文化以及对慈善制度的影响呢？这是内生性制度的要求，也是慈善制度借鑒在文化适应上的探索。 在新自由主义全球化的影响下，社会共同体的文化边界处于互动交换中。位于边界双方的“自我”和“他者”在慈善活动的日常交流中发生了从“他者”到“自我”的互动转向，建立内在耦合关系。通过慈善文化的内在交流，促进了中美慈善文化的内在耦合。以“仁爱、慈悲”为中心的中国慈善文化在慈善的日常生活中主要表现为自律性的内在道德品行修炼。这种慈善文化对个体的慈善意识养成缺乏外在的督促功能，更多的是要求个体自愿自发参与慈善活动。即使个体没有参与慈善活动，这类慈善文化也不会对其有很强的反应。特别是在市场经济下，社会道德文化水平没有达到一定高度，这类慈善文化就会很难成为普遍性的社会慈善文化。但是中国慈善文化在自律性上的要求，显然是对人们道德修养的更高要求。一旦养成，将促进“互助友好”社会关系的建立。 而以“博爱”为中心的美国慈善文化在慈善的日常生活中主要表现为他律性的道德约束。这类慈善文化在其发展过程中对制度规范有较高要求。人们在参与慈善中表现出对“爱”给予，以取得在宗教意义上的价值体现。虽然在文化特性上表现出他律性的约束，但是人们在慈善活动中无时不将“爱”表达在日常慈善行为上，存在从内到外又从外入内的道德文化转向。这与中国慈善文化对个体的影响路径截然相反。两种慈善文化的演化共生，使中美慈善业在自由主义全球化的浪潮中，不但完善和丰富世界慈善业。二者间的交锋，并不是一方消灭另一方，而是相伴共生。只有这样，我们才能更好地解决中国慈善业二元悖论的问题，以促进其良性发展，构建“互助友爱”的和谐社会，从而实现多元文化共存，达成“美美与共”，以推进全球慈善业的可持续发展。 参考文献： [1]朱建刚，陈健民.抗震救灾：中国公民社会崛起的契机？[J].二十一世纪，2009（8）. [2]李晶.制度分析研究方法文献综述[J].社会科学管理与评论，2013（3）. [3]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[M].北京：清华大学出版社，2004. [4]李汉林，王奋宇，李路路.中国城市社区的整合机制与单位现象[J].管理世界，1994（2）：192-100. [5]刘建军.单位中国：社会调控体系重构中的个人、组织与国家[M].天津：天津人民出版社，2000. [6]战洋.作为团结机制的慈善及其困境[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2014（5）. 编辑 尚思达 |
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