| 标题 | 发展混合所有制职业院校的现实意义、困境与对策 |
| 范文 | [摘要]开展混合所有制职业院校改革，不仅能够丰富混合所有制的经济形式，还能优化职业教育资源配置，深化产教融合。然而，目前职业院校混合所有制办学实践中存在着“非公即私”思维理念固化、体制机制不完善、治理结构调整不易以及资产评估和产权流通困难等问题。对此，建议强化多元协作，突破“非公即私”的二元思维桎梏；加强顶层设计，破除制度瓶颈；建立产权保护和收益分配机制；完善混合所有制职业院校办学治理结构。 [关键词]混合所有制 职业院校 产权 治理结构 [作者简介]李永波（1975- ），男，河北邯郸人，丽水职业技术学院，讲师、注册会计师，硕士。（浙江 丽水 323000） [中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）12-0012-07 当前我国经济发展已经进入经济新常态和发展新时代。2017年12月8日召开的中央经济工作会议明确提出，我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要贯彻新发展理念，坚持以推进供给侧结构性改革为经济工作主线，大力推进改革创新。新发展理念就是要突出经济发展方式的创新，突出各个经济领域的大力探索和积极实践。做好新时代的职业教育，尤其需要树立和贯彻落实新发展理念，充分激发社会各方的力量，吸引更多资源向职业教育集聚。加快发展混合所有制职业院校既是推动职业教育创新发展、转型升级的重要途径，也是建设优质职业院校的必由之路。自2014年国务院颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”以来，各级职业教育院校、各级政府和社会各界积极响应，进行了大量实践探索，也积累了一定的经验。但是，我们仍应清醒地看到，不少职业院校、社会企业和地方政府对于如何科学探索和实践发展混合所有制职业院校仍存在理解片面、推进落实不力的问题，尤其是对发展混合所有制院校的现实要义理解不深，对现实困境的解决方法探索不多，实践路径比较单一，实践形式比较传统，因此，要加强研究和创新，推动混合所有制职业院校发展逐渐走向深入。 一、发展混合所有制职业院校的现实意义 发展混合所有制职业院校是落实新时代经济社会发展新理念的具体措施，是完善和丰富中国特色社会主义经济形式的重要探索，更是推动职业院校科学发展的重要载体，具有深远的影响和意义。 1.有利于丰富混合所有制的经济形式。发展壮大混合所有制经济是随着国家经济发展逐渐深化的。早在1997年，党的十五大报告就提出要发展混合所有制经济，强调“公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段一项基本经济制度”。2002年，党的十六大报告第一次正式提出发展混合所有制经济，强调“除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济”。2007年，党的十七大强调，要“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”。2012年，党的十八大提出要“积极发展混合所有制经济，进一步深化国企改革”。2013年，党的十八届三中全会发布了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要积极发展混合所有制经济，并强调“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。2017年，党的十九大提出要“发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。这充分说明了发展壮大混合所有制经济的重要性。在新时代中国特色社会主义背景下，发展混合所有制职业院校，集中体现了对我国基本经济制度内涵的科学认识和丰富发展，充分反映和符合了新时代我国社会发展需要和社会主义市场经济发展需要；集中体现了现代产权开放和产业开放的不断深入，能吸纳更多的资金、企业、政府和社会各界参与职业教育发展，推动各类所有制企业资源在职业教育领域的流动和重组，更好地优化职业教育资源和资本配置，改善职业教育产权结构，提高职业教育的社会竞争力，实现企业、职业教育和经济发展的多赢。 2.有利于深化职业教育辦学体制改革。我国的教育体制包括职业教育体制，主要是在计划经济时代形成的，具有浓厚的计划和行政色彩。不可否认，在特定的历史发展阶段，这种自上而下的行政化管理为我国职业教育事业的发展奠定了良好的基础，也促进了改革开放以来我国职业教育的跨越式发展，为形成中国特色社会主义职业教育体系做出了历史性贡献。然而，随着改革开放向纵深推进，在中国特色社会主义已然进入新时代的大背景下，职业教育也从过去的外延式发展进入内涵式发展的新阶段，质的提升、结构的优化取代了量的增加、规模的扩张，成为当今职业教育发展的新风向。在新的形势下，传统的以指令性计划为主导的行政化管理体制已经不能满足职业教育进一步发展的要求，急需进行办学体制的改革。在职业教育办学体制改革进程中，混合所有制办学正是突破职业教育体制“痼疾”的一剂“良方”。一方面，发展混合所有制职业院校有利于扩大学校的办学自主权。通过混合所有制办学改革，引入企业主体、产业资本介入职业院校发展，能实现以市场化手段优化教育资源配置的目的，进而提升职业院校自身的办学自主权。另一方面，发展混合所有制职业教育有利于优化学校的治理结构。在过去的管理体制中，职业院校的治理结构是金字塔式的，行政指令通过各层各级传达到工作执行的最基层，以政府部门为绝对主导的管理体制严重制约了职业院校的发展活力。通过混合所有制办学改革，引入多元化办学主体，能够构建起权力与制衡之间的平衡关系，进而使职业院校的治理结构得到有效优化。 3.有利于充实并优化职业教育资源配置。职业教育作为技术技能教育，与其他教育类型相比，对教育资源投入的数量和质量有着更高的要求，需要更高效的资源配置方式。长期以来，我国职业教育资金的主要来源是财政拨款，师资队伍建设的主要基础是事业编制。尽管这种“政府→学校”的资源供给模式不失为一种有效的职业教育资源配置方式，但已经不能很好地适应现代职业教育发展的要求。通过实施职业教育混合所有制改革，能够从人、财、物三个方面充实并优化职业教育的资源配置。第一，在人力资源方面。发展混合所有制职业院校，必然会引入社会资本。当社会性经济主体参与职业教育办学以后，其必然与职业院校之间产生人才流动，如出资方派遣管理者出任校董事会成员、企业技术骨干进入职业院校参与专业建设工作等，这些活动都将充实职业院校的人力资源。第二，在资金支持方面。当前我国公办职业院校教育资金的来源是国家资助，民办职业院校教育资金的来源是社会资本。总体而言，前者的办学资金虽然比较充裕，但渠道单一、灵活性差、配置效率较低；后者的办学资金虽然较为多元、筹集方式灵活，但缺乏保障。可见，不论哪种办学模式，都存在资金支持方面的短板。通过大力发展混合所有制职业院校，能够促进公有资本、集体资本与社会资本的联合，从而为职业教育办学提供更为多元、广泛、充足的资金支持。第三，在物力保障方面。职业教育的重心是技术技能教育，同时要保证教学的实用性，因此通常需要实训基地来进行实践教学。许多职业院校的实训基地都是自主建设，资源利用率不高，且受限于场地和资金，基础设施建设并不完善。通过混合所有制改革，引导企业主体参与职业教育办学，可以利用企业所有的生产线、设施设备支持职业院校的实践教学，充实了职业学校的物力资源。 4.有利于促进职业教育产教融合。近年来，国家高度重视并大力推动职业教育产教融合。2014年6月，国务院印发了《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出了“深化体制机制改革，统筹发挥好政府和市场的双重作用，加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作”的总体要求。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中再次强调要“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”。同年12月，国务院办公厅印发了《关于深化产教融合的若干意见》，对推进职业教育产教融合做出了更加具体的工作部署。尽管国家不断加大力度推进产教融合，但近几年的实践成果却并不突出。究其原因，除了方方面面的因素以外，最关键的就是尚未建立起职业院校与行业企业之间的“利益捆绑”机制，往往是职业院校有着强烈的产教融合诉求，但行业组织和企业缺乏参与职业教育办学的动力，导致学校与企业难以实现深度融合发展。通过职业教育混合所有制改革，将产业资本引入职业教育领域，能够从职业院校自身和行业企业主体两个方面深化产教融合、校企合作。一方面，发展混合所有制职业院校，让社会资本介入职业教育办学，企业就成为学校股东中的一员。企业经营管理者进入校董事会，自然会把事关职业院校发展的各项事务从外在义务变为内在职责，也会更努力地支持职业院校的发展。另一方面，发展混合所有制职业院校，将产业要素更多地引入职业教育，能够大大提升职业教育“产学研”一体化程度，进而提升职业院校服务社会的能力。 二、发展混合所有制职业院校面临的困境 虽然国家出台了鼓励发展混合所有制职业院校的政策，但尚未制定具体的时间表，也没有提出明确具体的工作安排和要求。目前各地方的职业教育混合所有制办学仍处于一种自主探索阶段，在实践中面临着许多不确定性风险和困难。 1.职业院校混合所有制办学的“非公即私”思维理念固化。要进行卓有成效的实践，首先要有科学的理念为指导。现阶段，全社会尚未就职业教育混合所有制办学的必要性和先进性形成普遍共识，尤其是在职业院校和行业企业中还不同程度地存在一些僵化、保守甚至落后的观念，阻碍了职业教育混合所有制办学的推进落实。第一，当前公办职业院校是我国职业院校中行政化色彩最浓的主体，同时也是职业教育领域的“主力”。在全国职业院校总数量中，公办职业院校的占比超过80%。发展混合所有制职业院校，首先应在公办职业教育领域取得突破。然而，公办职业院校中发展混合所有制院校面临的观念困境也最大：一方面，传统的办学体制严重影响了公办职业院校的发展活力和市场竞争力，广大教职工对混合所有制改革的期待也最为迫切；另一方面，由于公办职业院校的教职工都是事业编制，尤其是学校的领导干部都具有一定的行政级别，因此对推进混合所有制改革犹豫不定、瞻前顾后。第二，民办职业院校是我国职业教育主体的重要组成部分，也是发展混合所有制职业院校的对象之一。尽管很多民办职业院校出于自身发展的考虑，希望引入一定的国有资本、集体资本，但又担心因股比缩小或稀释而失去对学校事务的决策权，对是否要进行混合所有制改革顾虑重重。第三，行业组织和企业是参与发展混合所有制职业院校的重要主体，只有社会资本参与进来，公办职业院校的混合所有制改革才算取得了实效。但现阶段，一方面，一些企业经营管理者的社会责任意识较为淡薄，认为办好职业教育是政府、职业院校的事，对参与举办或投资职业教育的积极性不高；另一方面，很多企业经营管理者认为参与职业教育办学的成本大，收益不确定且回报周期长，投资办学不划算，不愿意与职业院校进行联合办学。 2.职业教育混合所有制办学体制不够完善。由于不同性质的办学主体在价值取向、利用诉求、行为方式等方面都有明显的差异，需要一个科学合理、系统完善的体制机制来保障混合所有制職业院校管理和教学工作的良好有序进行，同时约束好各方主体的行为。尽管国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确提出要“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应的权利”，肯定了发展混合所有制职业院校的改革方向，但其作为政策指引性文件，在一定程度上只有引导和指导作用而没有执行层面的强制力，也没有就如何发展混合所有制职业院校的诸多现实问题给出可操作性的意见和建议，因此对推动发展混合所有制职业院校的效果并不显著，在更为重要的法律和制度建设层面还远远没有形成系统的框架。这就使得职业教育混合所有制办学面临更多的不确定性，具体表现在以下两点。第一，混合所有制职业院校的法人属性不明确。长期以来，学校在我国法律体系中一直属于事业法人，具有很强的公益属性，这就造成了混合所有制职业院校法律地位的双重尴尬：一方面，由于法律没有对介于公办院校和民办院校之间的混合所有制职业院校的法人属性做出明确规定，依法治校也就无从谈起；另一方面，由于法律并没有对混合所有制职业院校中社会性股东的权益保护做出明确规定，加剧了社会力量投资参与职业教育混合所有制办学的法律风险。第二，参与主体多元化的职业教育管理体制尚未完善。混合所有制办学在管理模式与治理方式上都与过去的单一性主体办学有着根本的区别，因此其既不能照搬公办院校的管理机制，也不能照搬民办院校的治理模式。当前我国职业教育混合所有制办学既没有形成相互协同与制衡的法人治理结构，也没有建立起高效合理的混合所有制学校运作制度，存在着一定的无序性、盲目性。 3.职业院校治理结构的调整不易。职业教育混合所有制办学作为一种全新的职业教育办学模式，需要在管理机制和治理模式上进行创新。同时，由于混合所有制职业院校的产权结构趋于多元化，也要求建立与之相匹配的治理结构框架。现阶段职业院校治理结构的调整面临许多阻力，没有形成具有普遍意义的、各方主体都能够接受的治理结构改革方案，使得混合所有制办学推进缓慢。第一，尽管国家出台了鼓励职业教育混合所有制办学的政策措施，但都属于职业院校产权结构调整的方向性指导，对诸多重要而又现实的问题缺乏规范效力，尤其是基于股份制的院校财产在占有、支配、使用、收益和处置等一系列环节的权益划分并不明确，决定了以产权为基础的治理结构调整缺乏权威性依据，进而导致各利益相关方在享有职业院校的资产（包括有形资产和无形资产）权益方面极易发生分歧，甚至产生矛盾。第二，由于当前我国关于混合所有制办学的法律法规体系不完善，仅有规范社会经济主体行为的《中华人民共和国公司法》和规范职业教育主体行为的《中华人民共和国教育法》作为建立混合所有制职业院校治理体系的法律依据，但这两部法律都是针对单一领域中的主体行为，难以满足经济主体与教育主体之间的跨界整合行为。第三，由于不同性质主体的价值目标和利益诉求不同，因此，如何完善内、外部治理体系，使其能够有效地反映和协调权益方的意见和要求，成为所有参与者共同面临的难题。 4.资产评估和产权流通困难。产权是所有制的核心内容，只有建立起产权明确、财产归属清晰的产权制度，才能为混合所有制职业院校的平稳有序、长远健康发展奠定坚实的基础，并使职业教育混合所有制改革的社会效益最大化。发展混合所有制职业院校的最重要内容，就是实现产权结构的多元化，同时保证产权结构的科学合理。要做到这一点，必须为各类可以转化为产权的资源要素建立起科学合理的评估机制，用以评估各类要素的价值，进而合理划分产权归属，界定产权份额，并作为混合所有制职业院校治理体系构建的经济基础。但就目前而言，合理评估各类资源要素的工作还面临很多制度层面和操作层面的障碍，难以迅速推进。第一，由于学校资产涉及多种类型，相互之间具有高度的关联性，因此，要对一所学校的各类资源要素进行分别评估与定价难度很大，加之职业院校往往拥有不少难以量化的无形资产，这就加大了学校资产评估的难度。第二，长期以来，职业教育在我国是作为公益事业来管理的，政府和教育主管部门不会从经济角度对职业教育办学的投资与产出问题进行核算，这既导致了公办职业院校在发展过程中积累了许多产权不明晰的问题，也导致了我国对职业院校的资产评估理论研究和实践经验都不足。第三，发展混合所有制职业院校需要引入的社会资源不仅仅局限于资本，还涉及知识、技术、管理等资源要素的引入，而对这些要素进行合理、公平的定价，也是一个非常现实的问题。更为重要的是，发展混合所有制职业院校，是推动职业教育市场化办学的重要举措。市场化意味着职业院校的产权必须能够流通，这就需要建立健全完善的教育产权交易市场。然而，当前我国教育市场的发育程度还不高，教育市场上的准入规则、交易规则、竞争规则以及退出机制等方面的建设还较为滞后，这导致职业院校的产权流通不畅，社会资本也难以大胆参与混合所有制办学。 三、发展混合所有制职业院校的对策 1.强化多元协作，突破“非公即私”的二元思维桎梏。推动混合所有制职业院校发展，应加强利益相关主体的多元协作，从思想层面打破“非公即私”的二元思想桎梏。第一，从政府层面来看，各级地方政府和教育主管部门要充分认识到发展混合所有制职业院校对职业教育现代化建设的重要意义，积极探索，主动作为。第二，从学校层面来看，各类职业院校要摒弃“非公即私”的传统思想，认识到不论是国有资本、集体资本还是民营资本，都是繁荣我国教育市场的重要组成部分；职业教育混合所有制办学是职业教育发展规律的客观要求。第三，从企业层面来看，也要提高自身的认识。一方面，企业经营管理者要提高思想认识，积极响应国家的政策号召，在条件允许的情况下尽力参与职业教育混合所有制办学，创造更大的社会价值。另一方面，企业经营管理者要警惕短视思维和行为，懂得以长远的眼光看待企业的经营和发展。参与发展混合所有制职业院校，投资职业教育事业，也许短期内回报不明显，但随着职业教育混合所有制办学机制、制度的健全以及模式、路径的完善，必将为企业带来巨大的价值。总而言之，在发展混合所有制职业院校的过程中，各方主体必须提高思想认识，打破思维桎梏，为职业教育混合所有制改革的推进奠定良好的思想基础。 2.完善顶层设计，破除职业院校混合所有制办学的制度瓶颈。发展混合所有制职业院校作为一项参与主体众多的系统工程，需要运用系统论的方法，从全局的高度，建立一个顶层设计框架，以统筹规划、协调推进各项工作，集中有效资源，高效快捷地实现职业教育提质增效的改革目标。第一，加快建立健全与职业教育混合所有制办学相关的法律法规体系，为发展混合所有制职业院校奠定法理基础。针对当前发展职业教育混合所有制职业院校法律规定不完善的问题，国家立法机关要加快修订完善《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》等与混合所有制办学相关的法律法规，修改不适应职业教育混合所有制办学实践的法律条文，删除不利于混合所有制办学改革推进的规定，并针对当前职业教育混合所有制办学实践中出现的新问题、新情况，从法律层面做出界定和规范。第二，优化完善相关激励政策和机制，为发展混合所有制职业院校注入强大动能。一是针对现阶段行业企业参与职业教育混合所有制办学积极性不高的现状，要在坚持教育分类管理和兼顾公平的原则基础上，进一步加大吸引社会力量参与职业教育办学的财政扶持、税费优惠政策，强化物质激励。二是各级地方政府和教育主管部门要认真贯彻“法无禁止皆可为”的工作原则，实施社会资本准入职业教育“负面清单”管理制度，最大限度地减小社会资本参与职业教育办学的制度障碍和体制阻力。第三，坚持稳定有序地推进职业教育混合所有制办学试点工作，为发展混合所有制职业院校积累实践经验，寻求更好的办学路径和模式。我国地域范围广大，不同地区之间的社会、经济、文化、教育发展程度并不均衡，社情民情不尽相同，职业教育办学也各有侧重；再加上混合所有制职业院校在我国职业教育发展中还是一个新事物，目前的实践探索还处于初级阶段，并无现成的经验可供借鉴，因此，在当前以及今后一段时期，可以坚持用办学试点的方式来推进职业教育混合所有制改革，鼓励各个地方先试先行，待形成了较为成熟、可以推广的混合办学模式以后再在全国范围内铺开。 3.建立产权保护和收益分配机制。公办职业院校要引入社会资本，就应当满足社会资本的投资预期和收益要求。如何保障投资人的产权主张和收益要求，是发展混合所有制职业院校必须解决的根本性问题。实际上，不论是何种所有制职业院校，只要经营得法、管理有方，获得一定程度的资本回报并不困难。一方面，职业院校以实用型技术技能为主要教育内容，因其教育活动既贴近生产又具有很强的实用性，因此往往具有为社会提供专业服务的能力。另一方面，职业院校本身也具有一定的消费属性，如其后勤运轉、校园消费等领域都能为经营者贡献一定的经营性收入，只要加以合理规划和利用，也不难产出经济价值。总之，投资职业教育办学的经济收益不是有没有的问题，而是如何充分利用和深度挖掘的问题。从以往来看，产权单一的学校分配制度的典型特征是利润独享，而与之截然不同的是，混合所有制学校分配制度的重要特征是注重利润和权益的分享，这就要求建立与其相匹配的分配机制和利益分配关系。需要强调的是，分配制度的确立以及利益分配关系的规范必须以明确清晰的产权关系为基础。 尽管现阶段我国宪法和法律对各种所有制下的产权保护有着明确的规定，但在社会实践中，对产权的依法保护还不够充分，尤其是在产权关系模糊的情况下，财产权被侵犯的现象时有发生。因此，建立产权保护机制和收益分配机制，就成为发展混合所有制职业院校过程中的重中之重。为此，第一，尽快健全完善产权保护机制。推进职业教育混合所有制办学的产权保护工作必须坚持三项基本原则。一是坚持平等保护。无论是公有制经济财产权还是非公有制经济财产权，都应在平等的规则下加以保护。二是坚持全面保护。不论是各类有形资产还是无形资产，都应得到尊重和保护。三是坚持依法保护。要通过加强法律和制度建设，确保产权保护工作有法可依、有法必依。第二，建立收益分配机制。发展混合所有制职业院校，必须充分考虑社会投资的利益诉求，一方面要通过深化校企合作，整合政府、学校与社会资本各方主体的优势资源，挖掘职业院校服务社会的潜力，建立起“资源共享，优势互补，共建共赢”的联合发展办学机制；另一方面，可以通过增强职业院校管理制度的灵活性，允许参与职业教育办学的社会资本介入职业院校的后勤运转、社会培训、校园消费等领域，并获取合理的利润回报。 4.完善混合所有制职业院校办学治理结构。混合所有制职业院校的本质特征是“混合”，由于混合了多元化的主体和资本，就必然要求职业院校建立起多元主体共同参与的治理结构。完善混合所有制职业院校的治理结构框架，应从以下几个方面着手进行：第一，完善学校的产权制度，建立教育产权交易市场。要吸引社会资本投入职业教育领域，就必须建立起成熟完善的教育产权交易市场。为此，一是要建立起职业教育领域各项资源要素价值的评估、定价机制，明确各项有形无形资产要素的市场价格，为产权变更和股份制改造提供有效依据。二是要建立公开透明、充分竞争、流通有序的教育产权交易市场，为各类非公教育产权要素的市场流通提供渠道和平台，打消社会资本投资职业教育混合所有制办学的后顾之忧。第二，要建立健全多元主体共同参与的院校民主治理模式，健全法人治理结构体系。一是要进一步完善董事会领导下的校长负责制。混合所有制职业院校由于利益相关者众多，因此，其董事会的建立必须遵循多元化、民主化的原则，成员应当包括但不限于政府相关部门官员、出资方代表、院校领导、教职工代表和学生代表等。董事会负责职业院校的重大事务决策，校长负责职业院校的日常校务和教务管理，并向董事会负责。二是要建立多维度的监督评估机制。混合所有制职业院校作为一种参与主体众多、办学模式不成熟的教育组织，更要重视办学过程的监督和办学绩效的评估工作。要建立起组织内部监督、党组织监督、政府部门督导、第三方机构监督和社会公众监督的多维监督机制，确保发展混合所有制职业院校的各项工作公开透明，经得起审视和推敲。同时，还要建立兼顾经济效益和社会效益的混合所有制职业院校办学绩效评估指标体系，并形成定期评估的制度，对院校董事会和校长推动落实各项工作的成效进行严谨、细致、科学、合理的评估。评估主体除了职业院校的股东会、监事会以外，还应当包括第三方专业化的独立机构，以确保各项评估工作和结构的科学性、权威性。 [参考文献] [1]阙明坤，潘奇.发展混合所有制职业院校初探[J].职业技术教育，2015（4）. [2]陈丽婷.高职院校混合所有制办学现实困境与发展路径研究[J].中國高教研究，2017（1）. [3]安蓉泉.探索混合所有制职业院校的几点理性思考[J].中国高教研究，2015（4）. [4]孙云志.“有限主导—合作共治”：高职院校治理模式的新路径[J].教育发展研究，2014（Z1）. |
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