| 标题 | 高等教育制度供给不及与弥补路径选择 |
| 范文 | 许祥云+钱宇航+贾凌昌 本文系江西省教育科学“十二五”规划2013年度重点课题“高校教师学术失范行为影响因子实证研究”（课题编号13ZD2L002）、江西省社会科学“十二五”（2013）规划项目“高校学术失范的表象、实质与归因研究”（课题编号13JY29）的研究成果。 摘要：高等教育的稳健发展需要良善的制度支撑和有效的制度供给。然而，高等教育制度供给的功利化、间隔性空场化、单一化、去实践化减弱了制度对高等教育的保障性价值。在高等教育制度之中渗透人文内涵，使制度制定主体从单一走向多元，使高等教育制度建构和演进适当结合又恰当分离，加强制度供给后的执行支持等，是弥补高等教育制度供给不及的有效路径。 关键词：高等教育;制度供给;弥补路径中国高等教育发展正面临着五种突出性困境，即“日益增长的对良好高等教育的社会需求与优质高等教育资源严重不足的矛盾，社会需求的多样性与现实教育单一性导向和偏好之间的矛盾，人的全面发展要求与分数第一的升学制度之间的尖锐矛盾，学校社会角色的定位与学校具备能力之间的矛盾，‘官本位、‘钱本位等当前社会不良风气与学校学术本位之间的矛盾”[1]。而要解决这些问题，不仅要在微观的运行机制方面调整和改革，更要在宏观层面做好顶层设计和制度安排，实现整个社会范围内的综合配套改革。然而，我们不无遗憾地看到，在寻求高等教育的改革进程中，从教育主管部门到学术界似乎对制度之于高等教育的价值缺乏应有的关注，因此，从制度供给视角观察高等教育制度改革意义非凡。 一、制度供给是高等教育改革中不可缺场的质料在人与人之间进行社会交往以及互动互为的过程中，由于媒介和知识背景的差异性，人类经常会处于信息盲区，无法获知他者或自我行为的完全效用信息，加之任何个体在遴选、应对和组织信息之时有时会存在某种智力意义上的限制，因此在交往过程中必然会存在诸多的机会主义行为，这导致人类交往行为的非确定性因素的增加。为了抑阻交往行为的非确定性，必然需要一些相对简单的处理规则和程序，这就是所谓的制度。 高等教育运行也不例外，也需要制度加以规范。可以说，建构某种和谐安定的制度环境是开展高等教育教学活动、推进高等教育自身发展不可或缺的资源基础和外在辅助条件。作为高等教育行动的价值指针和指示标志，制度对经济社会发展以及高等教育本身都存在极大的推动作用，它规约着高等教育行动的界限，提供了高等教育选择的实践域间，协调着参与高等教育领域不同主体的关系，发挥着保护高等教育稳步推进、预防高等教育功利化、维护高等教育秩序等功效。基于此，不少人将高等教育制度认作是整合高等教育行为，调节高等教育关系某种意义上的契约关系。一旦等到将这种关系陷入到破坏的境地，在无形或有形之中就可能增加高等教育发展的非稳定性因素，就可能无法形成高等教育良好的生态环境，这样一来，高等教育自觉的唤醒以及高等教育行为的外显就可能因失去制度的保障从而难以稳定和持久。故而，高等教育是无法离开制度而获得展开的。 然而问题在于，作为一种约束和基础资源的制度，其在高等教育供给中是否总是有效的呢？西方新制度经济学作家诺斯提出了一个在他看来非常确切的论断，即制度总是最重要的，并且制度也总是有效的观点，但是，在时间的不断流逝中，诺斯惊人地发现这一观点是存在偏执的，于是在后来的一本著作即《经济史中的结构和变迁》中，他努力地考察了在经济运行中制度无效的原因。这表明，制度并不总是有效的，即使在一个运行良好的社会依然如此，因为从表面上看，制度强调的是规约，而无论个体还是群体都不期望受到约束。因此，诺斯后来的断言是能够站得住脚的。同样，在高等教育中，制度也并不总是向我们发出微笑，有时也会失去效用。这就说明，制度之于高等教育不仅具有促进其成长的积极方面，也具有阻滞高等教育发展的消极影响。即是说，高等教育本身也要得到社会有机体的积极促进，同时其也可能会遭遇到社会机构或制度的戕害。换言之，施加于高等教育的制度总体上可以划分为两大类，一类就是能够推动高等教育健康发展的有力制度，另一方面就是阻碍高等教育发展的被诟病的制度。 因而，那些致力于高等教育发展和改革的人们应该采用辨证思维态度，既不否认制度在高等教育发展和建构中的意义和价值，也不能任意给予制度过分展开的空间甚至完全痴迷于制度给我们带来的效益。唯此，才可能恰当地处理好制度供给与高等教育发展的关系，从而在推进高等教育制度建设的同时推进高等教育本身的持续发展。 二、高等教育制度供给不及的表征与成因 制度供给其实就是制度的设计和制度的产生，是伴随着制度需求而产生的一个范畴。在高等教育之中也存在着制度供给和制度需求的对比，究竟在某一个时间框架和空间范围内制度供给和需求是否匹配这需要作出权衡，它也需要高等教育工作者在二者之间进行比较，二者的对比分析是探讨高等教育制度安排的一个分析方法和工具。制度供给不及主要表现在制度的设计、产生与运行中，出现制度供给缺乏、供给与需求脱节、供给滞后于需求或者供给不能为需求带来满足的情形。当制度供应不及时，约束可能就是缺位的，这就客观上为高等教育的失范行为创造了条件。 （一）高等教育制度供给功利化 高等教育制度的功利化倾向是指高等教育的制度制定者在制定或者创新的过程中，以实现高等教育的外在价值作为取向的活动，这是高等教育制度供应不及的重要成因。当然有人说，制度设计对高等教育内在价值并不关注，这种说法并不准确，高等教育制度主要是倾向于外在价值的，但不能说不关注内在价值。高等教育探讨的进程揭示了在其发展过程中存在着内在价值和外在价值之分。重视个体的人格完善、信仰形成、引导人们追求真理、使人成为全面发展的人是高等教育的内在价值所在。然而不能说高等教育一定仅仅要局限于这种价值，高等教育在生成之处就具有社会服务的价值，即是说高等教育具有推动社会发展的外在目的。显然，高等教育发展的内在价值和外在价值是互为存在的，内在价值最终要通过社会价值体现，而外在价值要受到内在价值的指引。任何形式的高等教育活动，均应该指向和丰富人的全面发展，以实现人的内在价值为终极归宿。不能否认，人类之所以在高等教育中运用制度正在于规范和改进高等教育活动，服务和满足个体品格的完善和发展。然而，由于高等教育的政治化倾向使国内的高等教育也陷入到社会本位的囹圄，很多高等教育工作者依然奉行集体和社会价值优位于个体价值的工具性观念，把人看成是社会运行和发展的工具，这导致我们在高等教育制度供给中片面地强调了高等教育的外在价值，将制度供给的角度定位在约规的层面上从而忽视了对人的道德涵养的教育，这种制度设计的初衷并不在于培养真正的人，相反其更多地考虑了社会功利的要求。由此，高等教育制度供给实际上就是强制性将受教育者框定在既设的教育纪律之中，并按照社会发展要求去经历一个机械的管束过程。在这种情形之下，个体的人就在一定程度上被沦为社会发展的外在装饰和手段，成为了社会以及国家的奴隶，背离甚至扭曲了高等教育中人作为目的的终极取向。 （二）高等教育制度供给间隔性空场化 制度供给空场化大致存在两种情形：一是制度的缺失;二是制度的虚设。制度缺失即是无法可依或无规章可循的问题，有“完全意义上”制度的缺失和“不完全意义上”制度的缺失两种形式。在檀传宝看来，完全制度的缺失是指在制度的提供中几乎没有某一个方面的制度，不完全制度的缺失是指的确存在着某些方面的制度，但由于缺失与之相关的配套制度，从而导致制度不能完全被实施，进而导致制度的完整性不能体现。[2] 制度的虚设即是有法不依或有规章不循的问题，这种现象在现实中表现得依然突出。 制度供给需要考虑总体性，然而，现实似乎正相反，制度设计与制度供给呈现出碎片化特征，其往往是针对问题而设计制度，即以问题来推进制度化进程，如“孙志刚事件”①以后的收容遣送办法的废除就是很好的例证。需要承认，由于现代性的日益推进，社会生产的不断发展，法律法规调整的范围视域加大了，程度也在日渐加深。然而我们也发现，法律法规在高等教育领域却出现了间隔性的空场化现象，也就是说部分区域绿草茵茵，部分区域依然是不毛之地，其结构碎片化的特征比较明显。现实中好像对高等教育长远发展、持续发展的重要制度还没有进入人们预定的框架，似乎对一些专门处理高等教育问题本应有的制度还依然缺失，以至于呈现了“制度空场”或“管理空场”的境地。“教育事业和教育活动中的很多教育关系和教育行为没有法律规范予以调节，即无法可依、无章可循，从而在社会组织和民众中生成许多离散的教育失范行为，许多应由教育法加以调整的社会关系也无法可依。”[3]如我们还缺失《高等教育投资优先法》、《高等教育投入保障法》等，与此同时部分法律如《教育法》、《高等教育法》中的诸多条款在现实管理实践中形同虚设，并未得到真正的贯彻与落实。制度供给中的结构碎片化、内容空场化和残缺化，尤其是不少必要的制度的缺失或形同虚设，致使已有制度亦无法有效发挥其应有的功能和作用，从而在一定程度上使高等教育育人的目标难以实现，也使得某些受教育者成人成才的机会被无情地剥夺，这无助于高等教育事业的不断推进。 （三）高等教育制度供给主体单一化 制度供给主体的单一化是指制度的设计主体具有单一性，主要集中在所谓的精英层面。 所谓精英，“不仅仅是政治精英的代名词，它实际上是一种对资源的控制与占有。在一个社会中，谁占有的资源越多，谁对社会拥有更大的控制权，那么他（ 她） 就是这个社会的精英”[4]。这意味着，精英更多地是与社会控制相联系的，并不能一概否认精英控制的无效性，但毕竟精英群体是少数群体，精英只有回归底层、思虑底层、承接地气才能更好地推进社会控制体系的运行。欣慰的是，随着十八大和十八届三中全会的召开，国家治理体系现代化要求改变过去政府是唯一治理主体的做法，要把国家力量和社会力量结合起来，转向多主体治理，要扩大公民参与治理的渠道和机会。在于建嵘看来，中国今天并不缺乏对精英的关注，反而最缺乏的是对中国底层社会的研究方法。“虽然这种维系底层群体身份认同的革命遗产在当前的中国社会仍有很大的影响，但是众多的研究者主要还是站在精英的立场上，坚持精英主义的价值观，自上而下地看待底层社会。真正来自底层的眼光微乎其微。”[5]到目前，依然没有任何一种成熟的学说能够诠释中国底层社会的心态，而只能寻求具体的案例来了解和掌握。如果能够将底层社会作为一个研究领域，培育草根组织、搭建精英与草根对话交流的平台，同时注重培育草根组织的自治能力，不仅有助于弥补由于政府失灵造成的社会失序、化解社会矛盾、缓解社会冲突、降低改革成本，而且由于草根组织参与到社会发展的治理和项目中，将极大弥补国家能力的不足，并促进以官民合作为特征的善治的形成。因此，在高等教育制度设计之中，草根等民间群体是重要的原动力，而精英仅仅是推动善治的主导力，主导力必须借助于原动力才能真正发挥作用，因为只有人民群众才是历史的创造者。从客观角度上看，制度供给主体的精英化或者单一化，能够使高等教育制度安排的教育行为在教育主管部门或者管理者的掌控之中，这利于认识的一致，能够减少高等教育过程中的摩擦现象，提高了制度的供给效能，促进了高等教育目标的实现。然而精英未必是万能的，当我们承认一些人属于精英群体的同时，亦承认了他们也是普通群众的成员，这就决定了精英群体或所谓的领导不可能掌握所有的教育信息，因而这也就决定了在制度安排和设计上不可能全方位地立体式地反应高等教育需求，甚至可能出现高等教育制度供给与需求脱节的矛盾判断。因此，制度设计与供给一定要沉淀到底层生活世界，制度设计既需要必要的崇高，也需要一定的通俗，它不可能仅仅考虑崇高，如果一味地寻求崇高，其必然充满着抽象性而置具体性于不顾，这就可能将生活色彩无端地淡化。如果仅仅在通俗中寻找归宿，其无法将长远的顶层设计纳入考量之中。 （四）高等教育制度供给去实践化 在高等教育的实际执行过程中，许多情况下并不是缺失制度，而是由于制度执行者的制度意识不强，往往使得制度的存在流于形式，他们在心理上排斥着制度的执行。这有不少原因，但最重要的是制度的执行可能会伤害既得利益者，于是在制度推行上就会出现种种想象不到的困难和荆棘。在《世界贫困的挑战》这本著作中，缪尔达尔提出了一个“软政权化”命题。何谓软政权化呢？即当执政者或领导者制定了法律或者可执行的政策无法执行的情况，出现了贯彻能力不强、执行能力退化的情况。在这种“软政权化”的背景下，“制度、法律、规范、指令、条例等都是一种软约束，都可以讨价还价，既可以执行也可以不执行，有好处时可以执行，没有好处时可以不执行，有关系时可以执行，没有关系时可以不执行”[6]。在高等教育过程中，某些制度安排也存在着形式化亦即典型的“软政权化”的倾向。具体地看，这种形式化表现为制度的完备化与制度的非执行化的统一，即的确存在着大量的高等教育制度，也存在着不少的为执行高等教育制度而存在的区域化和学校化制度，但这仅仅是一些“鲜花式”的摆设。如在高校中存在着岗位责任制度，比如说教师是衡量学生分数的决断者，教师通过国家赋予有权对学生的某一科成绩进行评定，这基于国家赋予的行政权，这个权力不因领导人意志而转移。然而，有的高校学生成绩评价非常随意，赋予教师太多的自由裁量，有的教师甚至出现了人情分、面子分、领导分，等等。显然，制度供给的非执行化或去实践化，无法从根本上满足实际的高等教育需求，因而其不可能发挥制度的教育效果。如果一味地对此进行迁就，就会使本来放任的制度更加放任，最终使得高等教育在非制度化轨道上越滑越远。 三、弥补高等教育制度供给不及的路径选择 （一）要将人文内涵渗透到高等教育制度供给之中 高等教育在本质上是要追求人性的丰富和完善，追求人生的崇高和意义。“人只有通过教育才能成为人，除了教育从人身上所造就出的一切外，人什么也不是。”[7]这一点决定了在高等教育中，制度的设计与存在并不为了仅仅约束高等教育或者约束个体的人性而存在，如果高等教育置教育与人性的崇高于不顾，只是将功利作为其根本追求，那么，这种制度不要也不为过，它根本谈不上人们对它的尊重。“任何一条规范，就其本身而言，都只是在特定的某种约定的条件下才是必须遵守的，既非普遍必然，又非永恒不变，只不过是事过境迁、与时俱进的东西。如果规范与做人的要求相背，则本来就不值得尊重;如果它与做人的要求相符，那么，实际上我们尊重的是人性的光辉而不是规范。可以说，规范的伦理价值永远是相对的，而人性的道德价值才是绝对的。”[8]从此角度上说，高等教育制度供给势必要走出功利化误区，内摄人文关怀，只有将人文维度摄入其中的制度才是充满人之本性的制度。这要求我们，一则，高等教育主管部门和执行机构需要千方百计地将服务育人理念贯彻到高等教育的全过程，在制度设计之时，将强制和功利性意识摒除在外，不断将服务思维贯彻到高等教育制度之中;其二，制度设计要尊重必要的程序。罗尔斯在构建政治自由主义时凸显了程序的重要性。在罗尔斯看来，自由主义并不是发现的，也不是像桑德尔等社群主义者认为的那样，认为它是阐释的，相反，它是通过人而被理性地创造出来的。如何创造呢？罗尔斯认为，要在不脱离创设目的的同时设计出一个合理的创造程序。具体地说，程序是作为一种整合创造主体意识的方法，自觉地充当了立法者的思维源泉，由此形成了人类共同的实践规则。进而，制度创造者依据创造程序和创造结果的有机联合，把它视为社会发展的基础，使社会生活与制度生活奠基于人类的程序设计之上。这样一来，制度理想与制度程序就能成为“一而二、二而一”的东西。 （二）高等教育制度供给主体应从单一化走向多元化 高等教育制度供给是高等教育发展的重要桥梁和手段，然而，以往的制定主体往往是精英性的，忽视了草根性，仅仅依托指令性的或强制性的制度供给。当然，精英性设计的制度可能都是客观的、合理的，但“所有客观的东西都是主观的，是相对于它自己的时代和地点的;所有的精确性、可信性，一个知识昌盛时代所有洞见与天赋，只有相对于他们自己的舆论氛围，才是如此;没有什么永恒的，一切皆流动不居”[9]。进一步说，目前的高等教育制度供给似乎仅仅关注的是制度供给本身，而在很大程度上淡化了高度教育对象，漠视了受教育者的自主性，往往将受教育者的自主性抛向了广袤的天空，因而根本不利于受教育者的自我发展和建构。推进制度供给从单一走向多元，其一，制度供给要体现整体性思维，争取做到将不同主体的意识全部纳入制度框架，切忌强调主体思维而忽视他者思维，特别要学会尊重受教育者的立场和权利，充分发挥高等教育直接施教者和受教者的主动性和积极性。只有这样的制度供给，才能集中高等教育参与者之大智，孕育出合理性的制度之维，这样的制度才不会仅仅是权宜之计，才可能是稳定而可靠的，才不会是相对、主观、偶然和偏见的，相反，其才可能具备“绝对性”的一面。其二，制度供给需要秉持开放性思维，拓宽制度供给的空间和渠道。在制度设计和供给过程中，需要尽可能地创设一切条件，充分给予人们广泛的知情权，尊重人们的选择权，通过设定各种渠道使群众真正参与到制度设计之中，尽快转变治理思维，拓宽民主参与渠道，达成高等教育发展共识，加快建立大众在自主选择根据上的伦理责任是高等教育要制度的供给成为开掘受教育者教育潜能，提升人之为人生命品质的良善过程。 （三）要使高等教育制度建构和演进适当结合又恰当分离 高等教育需要制度支持已经不可避免，诚然，赋予文化因子的高等教育制度具有更合理的展开可能性，但至少在相当长的时间我们还无法将先进文化因子全部渗透到高等教育之中。既然如此，高等教育的制度设计和支持就是极其必要的。制度发生存在“演进”和“建构”两种方式，高等教育制度设计也不例外。在目前，无法期图高等教育制度的自然式发展，相反，必须把自然式和人为式即演进和建构两种方式进行联姻，这是高等教育制度得以进行的阶段性策略。首先，高等教育的发展历程告诉我们，高等教育制度生成与发展必须要给予自发性力量以尊重，这样会降低因制度过于宏大普遍而降低制度的设计成本，提高高等教育制度设计的成功几率。这特别适用于高等教育运行的微观域间，在此领域，给予自然演进路径的存在，不仅能激发高等教育制度的创新思维，而且能提高制度设计的效率，甚至可以在一个较小的范围内进行人为的实验，通过高等教育制度实验，减少高等教育发展的成本，激活高等教育制度创新的源头之水，使其如涓涓细流将底层经验升华为制度规范，从而为制度的构建累积经验根基。其次，高等教育制度必须经过人为设计，但是在目前，进行高等教育制度设计的一定是经过委托的政府决策者，正如诺斯所认为的，制度的设计来因于统治者而不是选举他们的人。但是，作为善治的设计者，他们并不能随心所欲地进行任意性设计。诚然，在改革的初始阶段，由于经验不足，可能高等教育制度设计的任意性较强，但总体上看，理性设计更是居于上风的，特别是在全局性的高等教育制度方面。因此，需要在善治的自然演进和理性构建之间搭建一个可以通融的桥梁，学会兼顾两个方面，尽量使二者互动协调，相互促进，包容彼此，既能使高等教育的顶层设计“望尽天涯路”，指点江山，激扬中国，描绘蓝图;又可以鼓励自然演进积蓄力量，因时而异，因势不同，从具体的高等教育实践中生演出有效的规范，从而为高等教育之“阳春白雪”提供形而下基础，进而使经验与理性交融前行，终而开出高等教育的未来光辉之花。 （四）要加强制度供给后的执行支持 诺斯认为，制度实际上由正式性规则、非正式准则以及相应的实施规则和机制组架而成。无论是正式还是非正式制度，关键在于如何实施，制度不能实施就意味着制度的尚未制定。正如马克思所说，商品如果没有进行交易就无法实现价值一样，制度也是如此，制度的存在正在于其实施的魅力。“再好的制度如果人不去执行，制度就形同虚设。因此，制度只有执行起来才能起到制度的规范和引导作用，只有提升制度执行力才能使我们的治理能力有所展示。”[10]这要求：（1）在前提上制度设计一定要科学。不少制度之所以无法执行在很大程度上归因于制度内涵清晰性不足、表达模糊性过强、外延周延性不严谨，从而导致对一项制度可以从不同的角度去理解，进而导致制度的实施者往往各取所需。因此，需要加强制度的科学设计。（2）培育人们的制度执行意识，塑造一种良善的制度环境。可以通过不断的宣传和教育，让公众了解并认同高等教育制度，唤醒公众执行制度的责任性和自觉意识。“那些完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”[11]（3）要塑造高等教育制度执行文化。培养公众关于制度执行的价值理念和行为准则，特别是作为高等教育执行者的领导干部要勇于带头执行制度。只有领导干部以身作则，制度才能够真正从顶层走向民间，真正发挥制度的有效性，终而在制度的干部执行中形成高等教育执行文化。 注释： ①2003年3月17日晚，任职于广州某公司的湖北青年孙志刚在前往网吧的路上，因缺少暂住证，被警察送至广州市“三无”人员（即无身份证、无暂居证、无用工证明的外来人员）收容遣送中转站收容。次日，孙志刚被收容站送往一家收容人员救治站。在这里，孙志刚受到工作人员以及其他收容人员的野蛮殴打，于3月20日死于这家收容人员救治站。这一新闻事件被称为“孙志刚事件”。
参考文献： [1]纪宝成.当前高等教育发展中的五大困境[J].中国高教研究，2013（5）：4-8. [2]檀传宝.制度缺失与制度伦理——兼议教育制度建设[J].中国教育学刊，2005（10）：10-11，35. [3][美]马尔库塞.爱欲与文明——对弗洛伊德思想的哲学探讨[M].黄勇，薛民，译.上海：上海译文出版社，1987：137. [4]王平.教育政策研究：从“精英立场”到“草根情结”[J].清华大学教育研究，2010（8）：15-20，51. [5]于建嵘.精英主义束缚底层政治[J].人民论坛，2010（7）下：24-25. [6][11][美]马尔库塞论新感性[A].审美之美——马尔库塞美学论著集[C].1989：123，210-211. [7][德]康德.论教育学[M].赵鹏，等译.上海：上海人民出版社，2005：5. [8][美]马尔库塞.审美之维一——对马克思主义美学的批判性考察[A].审美之维——马尔库塞美学论著集[C].李小兵， [9][英]以赛亚·柏林.自由论[M].胡传胜，译.南京：译林出版社，2011：148. [10]李拓.制度执行力是治理现代化的关键[J].国家行政学院学报，2014（6）：91-95 |
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