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美国公立高校校长遴选信息公开中的利益衡量*

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作者简介：宗婷婷，中国政法大学法学院宪法学与行政法学博士研究生，加州大学伯克利分校访问学者。（北京/100088）

* 本文系国家重大社科基金项目“国家治理体系现代化与法治政府建设”（14ZDA018）的阶段性成果。

摘要：公立高校校长遴选信息公开牵涉的利益种类繁多且利益属性极具多面性，是美国高校信息公开领域争议最大且最为复杂的公开实践。在各方利益因公开与不公开导致的对极冲突中，利益衡量成为缓解争议、平衡冲突利益的关键手段。保障公众知情权、确保高校正常运作及维护个人隐私是利益衡量的基本导向。法定豁免条款及法院判例显现了各州利益衡量价值取向的细微不同。公开的过程性和延续性造成不同阶段的利益衡量主体和衡量结果差异明显。我国于2011年底启动部属高校公开遴选校长的试点工作，近年来公开遴选校长的试点区域及高校数量不断增加，校长遴选信息公开的制度化势必成为趋势，利益衡量机制的重要性将日渐显现。本文预设通过对美国利益衡量实践的剖析，为我国未来公立高校校长遴选信息公开制度的确立及良性运行提供些许思考。

关键词：校长遴选信息公开；公共利益；利益衡量；平衡测试；政策选择；过程

美国没有专门的高校信息公开法典。①但从各州信息公开法的规定及相关判例可以得出如下结论：美国的高校信息公开制度已十分完善。对于高校信息公开的子领域——公立高校校长遴选信息公开而言，制度的完善程度也是他国难以企及的。但与其他高校信息公开领域相比，校长遴选信息公开更具争议，更受公众、媒体关注且引发的诉讼更多。[1]虽然各州对公开所涉利益开展利益衡量所依原理基本相同，但由于法律规定、公开氛围及政策选择倾向等多种因素的影响，利益衡量的结果仍有很大差别。本文着重对美国公立高校校长遴选信息公开中所涉利益种类、利益衡量的适用原则和适用的具体情况进行阐述，期望在弥补我国行政法学界对该主题研究空白的同时，为未来我国良性地开展公立高校校长遴选信息公开工作提供一些启示。

一、公开所涉主要利益要素及其法律属性

利益衡量的前提就是要理清核心利益。核心利益较为明确，非核心利益较为模糊，当两种利益相冲突时，应保护核心利益。[2]在校长遴选信息公开中，主要有三种利益被认为是校长遴选信息公开中“重大”或“亟需保护”[3]的利益：公众知情权、大学自主管理权及个人隐私权。当然，上述三种权益作为公开主要利益要素的观点并非未受质疑，争论主要集中在对隐私权主体的认定上。有种观点认为，在公众知情权实现的同时应尊重大学的自主管理权，但在公开过程中与二者同样需要保护的主要权益，更多地体现为机构隐私权而非个人隐私权。这种看法得到了法院判例的佐证，法院驳回了大学董事会个人隐私权的抗辩理由，认为当务之急需要保护的不是个人隐私权，而是属于学校的团体隐私权。[4]法院不赞同候选人因身份公开致使其个人隐私权受到严重侵害的说法，而董事会提出的公开候选人信息及其他在遴选过程中生成的材料可能侵犯大学的团体隐私权这一说法似乎更受法院青睐。[5]但就本质来看，个人隐私权与团体隐私权并不冲突甚至时有重合，因此将二者一并归入隐私权范畴，统一讨论而不再细分成个人隐私权与机构隐私权的做法十分可行。

另外一个富有现实意义的问题是：校长遴选信息公开中的多种利益应当如何定性？学界和实务界并未就此给予过多关注，更多是从法理支撑和内容描述上分别对上述三种主要利益要素进行阐述。但有学者认为，对这三种法益性质的认定十分重要，结论是它们应是公共利益的重要组成部分，其相互之间的关系如图1所示。

图1主要利益要素属性关系图

这种观点认为，对于大多数州信息公开法而言，为公共利益服务是根本，对公共利益的判定是公开与否的最终衡量标准。对于大众媒体来说，公共利益寓于公众知情权——借助媒体知晓校长遴选活动的情况；对于隐私权被侵犯的候选人来说，公共利益就是阻挡被继续侵犯的壁垒；对于董事会而言，公共利益则是允许其在符合特定民主程序的情况下，选择最佳人选治理学校的权利。[6]

该观点目前逐渐得到学界的认同，较以往对利益要素的认知相比，先进之处在于：理清了主要利益要素在公开中扮演的角色，以辩证的视角论证了所涉利益性质的复杂性，最终回归到公共利益的范畴内讨论主要利益要素之间的关系，在弥补“绝对利益主张论”②偏颇的同时，弱化了三种利益要素之间的对冲力度，实际对校长遴选信息公开矛盾的化解大有裨益。

二、利益衡量的法政策考量

利益衡量常被认为是法官判案的思考方法，[7]是普通法上的政策考量模式，法院在这一过程中起到了至关重要的作用。面对校长遴选信息公开在制定法上的漏洞及实践的复杂性，法官在个案中的利益衡量成为公开政策选择的重要方式。布雷耶法官说：“在多个宪法权利存在冲突时，采用利益平衡措施是必要的……一部法律明显地涉及到需多重保护且相冲突的宪法性利益时，法院应平衡这些利益。”[8]这说明权利的核心在于利益，法律应当充分考虑并保护那些重大利益，[9]这也是利益衡量的目的。

按照这种思路，威斯康星州最高法院在案件审理中植入了普通法上的利益平衡测试。在一个申请公开威斯康星州立大学工作岗位应聘者信息的案件中，州最高法院认为，“推定公开原则”在制定法和判例法中都有体现，但公共记录审查权并非是绝对的，在特定情况下，记录保管人应当拒绝公开记录的申请。此外，在缺少法定豁免的情况下，记录人应当衡量其中相冲突的利益并确定公开是否对公共利益造成的伤害会超过立法政策允许的范围。经过对所涉利益进行衡量，法院发现不公开的利益并不大于公开的利益，最终判决大学公开与应聘者有关的信息，但可以隐去具有高度身份识别性的部分。[10]该案对利益平衡测试的进路做出了较为详细的阐明，在权衡互相冲突的主要利益所体现的公开公益与不公开公益孰轻孰重的同时还顾忌到不使隐私权因公开而造成不合理的侵犯。

·比较教育·美国公立高校校长遴选信息公开中的利益衡量

有的州直接在制定法中对利益平衡测试进行了规定，如密歇根州法规定公共机构能够不向记录申请人公开通讯记录，但前提必须要证明公开会限制“坦诚”的交流且要说明促进这种交流“明显地”比公众知情权更重要。[11]但以制定法的形式对普通法上的平衡测试进行规定的情况较为少见，更多的是体现在判例中。

总而言之，作为公开政策选择的重要手段，利益平衡测试的内容主要有两方面：首先，不公开某项遴选信息的目的是为了保护重大利益；其次，保密体现的利益明显大于公开体现的利益。虽然各州法院在个案中具体的判决结果有所差别，但平衡测试的内容大致相同。

三、利益衡量的一般样态

校长遴选信息公开涉及复杂利益的背后反映了公开所涉主体的多元性。候选人、社会公众、教职工及其他工作人员、学生、高校、立法机关、州检察长及法院等均被牵涉其中，但实际只有高校、立法机关、州检察长及法院会对公开结果产生实质影响，因而他们才会在实践中真正适用利益衡量措施。但这四种主体在适用时间、适用表现、适用情境等五个方面差别迥异，具体如表1所示。

根据表1，从一个具体案件的视角，以时间和主体为参照系，可以对利益衡量在校长遴选信息公开中的一般样态做如下分析。

（1）立法机关。立法过程是一个利益衡量的过程。[12]虽然公立高校校长遴选信息被认为是公共信息，但仍然可能因为某些以“公共利益”为理由的法定豁免条款而对外保密。此外，人事事项条款及个人隐私条款也常常被作为不公开的依据。[13]很多州法都对人事信息设定了豁免，这背后的考量是公开这些记录可能会侵犯到个人隐私，至于校长遴选信息能否适用这些豁免规定则还要看具体条文如何规定，如爱荷华州法规定所有有关任命、雇佣或解聘的信息和会议不对外公开，除非应聘者或被雇佣人要求公开。[14]明尼苏达州法更为详细，认为应聘者的名字直到其成为最终入围者之前，应处于保密状态。[15]但是在整个申请过程中，必须要公开候选人的工作经历、教育背景及已有头衔等身份识别度不高的信息。[16]德州和佐治亚州规定公众获取的人事记录应当限定在最终入围者，其中包括校长遴选信息。[17]其他一些州法只是模糊地规定人事上的雇佣、任命或解聘记录不对外公开。[18]除人事信息法定豁免条款外，很多州法还将那些公开会侵犯到个人隐私的记录排除在外。但大多数州认为“公开会明显不合理地侵犯到个人隐私”才能成为这类条款适用的前提，[19]具体需要法院在个案中衡量知情权和隐私权孰轻孰重。

（2）公立高校。高校是校长遴选信息的保管者，也是信息公开的被申请者。为便于开展信息公开工作，高校可以根据州法制定内部公开规范。但由于多数州法较为笼统，大学无论是在规范制定或做出具体决定时都需要对所涉利益进行二次衡量。这种衡量需以立法政策为导向，不得违背立法政策确定的利益衡量界限。但由于实践中高校做出的遴选信息公开决定常招致申请人的非议，因此高校利益衡量的结果常常会被州检察长或法院审查。

（3）州检察长。就校长遴选信息而言，一方面州检察长可以根据制定法和先例发布检察意见，指导并监督校长遴选信息公开的开展；另一方面，州检察长还可以对公开争议进行裁判。州检察长对具体案件的处理需要申请人提出，适用“不告不理”的原则。申请人如果不服大学做出的决定可以在诉讼之前申请州检察长出具意见，在申请提出后，州检察长会对案件进行审理，经过法律适用和利益衡量之后，会出具裁决性的检察意见。③如果有任何一方不服检察长的裁决，可以在规定期限内向法院提起诉讼，如果超过规定期限，裁决即产生法律效力。检察意见在性质上类似于行政决定，因而不像制定法及判例一样具有绝对的拘束力，对校长遴选信息公开更多的是只起指导作用。但由于检察意见的依据是制定法和先例，所以即便公开主体诉至法院，很多情况下检察意见仍会得到法院的认可。

（4）法院。利益衡量从狭义上看指的是法官判案的思考方法，[20]因此法院是最常见的利益衡量实施主体。由于本文并不是一篇关于利益衡量理论的文章，而是将利益衡量视为一种法律政策选择的方法，因此偏向于实质意义上的利益衡量概念，即鉴于除法院外的其他三方主体，不论是制定具体规范，还是做出决定和出具意见，期间不乏利益衡量活动，也应当被认为是利益衡量的主体。但不可否认的是，由于校长遴选信息公开引发的争议最后大多会被诉至法院，法院就成为除立法机关外，最重要的利益衡量主体。

需明确的是，这四个阶段是以个案为主线，在时间轴上所做的单向分析，实践中这四个阶段之间是互相影响、交替作用的，是循环往复且自发的。比如，法院的判决和学校的决定可能影响未来的立法考量，检察意见也可能会成为法院个案利益衡量的参考，新修改的法律则会为高校、州检察长及法院的利益衡量活动提供新的方向和依据。

四、利益衡量下的公开政策选择——以法院判例为视角

根据表1及上文论述，法定豁免很少直接涉及校长遴选信息公开，仅倚重制定法恐怕难以有效开展公开实践。在能够影响公开政策选择的其他因素中，州检察长出具的检察意见本身效力不高，不确定性强；高校制定的内部公开规范和就信息公开申请做出的决定，效力一般仅止于高校本身，常常会因申请人的挑战而被迫更改。相比上述利益衡量结果的笼统、不确定或效力低下等问题，法院判例在填补立法漏洞的同时，能确保公开政策的稳定性，同时为未来立法的完善提供建议和启示。虽然这种情况也适用于其他信息公开领域，但在校长遴选信息公开领域却表现得尤为明显。因此，法院判例最能体现现阶段校长遴选信息公开的法律政策选择方向。

从诸多判例来看，法院主要面临以下问题：（1）在遴选过程中，哪个阶段应当对外公开？（2）各个阶段的公开程度应当如何确定？（3）应当对外公开与候选人有关的哪些信息？

为了更深入地探讨这些问题，本文将遴选过程从时间、内容、程度上进行划分，具体如表2所示。

由表2和图2可知，校长遴选信息公开带有明显的过程性特征，公开与否不能只看信息的类型和内容，还应将公开与不公开的公共利益与遴选程序各阶段之间的关系考虑进去。对上述问题的解答是法院进行利益衡量的主要目的和解决纠纷的关键，能最直接地反映出法院公开政策选择的方向。

（一）公开阶段的确定问题

相较公开的程度和内容，对公开阶段的确定对法院来说更容易些，也更有规律可循。根据表格2和图2可知，在遴选四个阶段中，遴选前及遴选前期基本不存在公开的情况，最早真正开始公开的阶段是遴选中期。实际上，并没有大量判例直接证明这一结论，这一结论主要根据大部分法院对遴选中期和后期的公开态度推理而来。在遴选开始前，董事会通常会成立专门的校长遴选委员会或委托猎头公司来制定遴选计划、联络候选人及筹备遴选活动等事宜，这些准备工作需要保密才能顺利开展，否则公开不成熟的遴选计划或暴露潜在候选人的身份，可能会对即将开展的遴选活动造成很多阻力，如造成尚不完善的计划因受质疑而被迫流产，潜在候选人因外部压力拒绝参选等等。遴选前期面临同样的问题，虽然遴选已经开始，但仍然面临遴选计划调整、候选人有待确定等问题，贸然公开会导致遴选活动的价值大打折扣，甚至完全无法继续开展，这点与公开目的相背离。因此，无论是立法还是判例，大部分州都认为这两个阶段主要体现了不公开的公共利益。

（二）公开界限的确定问题

公开的界限涉及到公开的程度和范围这两个问题，是校长遴选信息公开中争议最大的领域。随着校长遴选的开展及有关诉讼的频繁发生，对这一问题的回答显得尤为紧迫。正如一位大学管理者所说：“我认为公众应当对校长遴选活动享有知情权，但我不确定他们应当知道多少。”[21]可见，如果公开界限无法确定，高校在面临公开申请时就会无所适从，而有普遍约束力的先例恰好可以解决这一问题。

根据表2，在遴选前及遴选前期，基本不存在公开的情况。从遴选活动进入正轨——遴选中期开始，遴选委员会会召开一些决策性会议，按照一些州阳光法的规定，这些会议可能需要对外公开。但问题是，有些州认为遴选委员会应承担公开义务，有些州则恰恰相反。由于各州基本都以“公共机构”这一主体标准来确定某一决策性会议是否应当对外公开，因此解决这一问题的前提是需要确定遴选委员会是否为公共机构。

各州法院对此问题看法不一：一些州的法院认为校长遴选委员会不具有独立性，只是个内设机构，不能被视为有决策权的公共机构；一些州的法院认为应从其是否有权做出决定来判断，认为如果遴选委员会的建议，董事会一般都会采纳，那么它就应当被视为有决策权的公共机构。如果它只是提供建议，董事会还会经过实质讨论才做出决定，那么它就不应承担公开义务。[22]在不承认遴选委员会拥有公共机构地位的州，结果是导致公众无法参与遴选委员会的很多决策性会议，而承认的州则要求遴选委员会公开此类会议。由于样本太少，究竟是哪种情形为多数情况不得而知，但鉴于公众更加关注与候选人有关的信息，因而法院极少面临遴选中期决策会议的公开问题。

如上文所述，外界尤其是媒体组织十分关注与候选人有关的信息，特别是身份信息。在亚利桑那州立大学董事会诉菲尼克斯报社一案中，报社声称董事会没有遵守亚利桑那州公开记录法，因其只公开了最终入围者的名字。案件最终上诉至州最高法院，州最高法院认为董事会可以不公开全部候选人的姓名，但是必须要公开那些参加最终面试的人的姓名。法院认为法律要义是倾向于公开的，但是如果会侵犯到州利益的最大化，那么这种公开就需要加以限制。遴选过程中，每个阶段公共利益有着本质的区别，公开程度也应有所不同。[23]

亚利桑那州最高法院的意见恰恰验证了表2和图2所描述的在不同阶段，公开的程度有所不同且公开与不公开利益之间呈此消彼长的趋势。这种观点还得到了明尼苏达州最高法院的赞同，认为公众的知情权必须要与其需要公共机构高效运作之间进行平衡，遴选委员会可以采取秘密遴选的形式，但董事会必须要公开最终入围者的姓名及任命情况。[24]学校利益和公众利益得以最大化实现的途径是在遴选前期以保密为主，遴选后期应以公开为主。[25]这样的遴选结构符合大多数法院的公开政策选择倾向。

虽然很多案件最终都以大学应公开校长遴选信息而告终，但即便是在公开氛围较好的州，法院也只是将公开的范围限定在公开部分候选人的信息，甚至更多的是限定在公开最终入围者的信息，并且无论是候选人的信息还是最终入围者的信息，只要求在遴选后期完全公布即可，在此之前不需透露候选人的任何身份信息。④因此，遴选中期的公开程度极低且公开的范围也十分狭窄，保密的公共利益占主导地位；而遴选后期则大不相同，随着遴选活动接近尾声，校长人选即将出炉，确保公众知晓最终入围者的具体情况和校长任命情况尤为必要，此时公开的公共利益应占主导地位，公开程度和公开范围也应当达到空前的最高最大。

总之，各州法院在公益优先原则和推定公开原则的指导下，在确保对具体事项的价值判断与校长遴选信息公开制度的法律价值相一致的同时，[26]对校长遴选的不同阶段灵活地运用了利益平衡测试，基本确立了遴选中前期以保密为主、低程度公开为辅；遴选后期以公开为主、低程度保密为辅的公开政策。该政策迎合了美国公立高校校长遴选公开的实践需要及未来发展趋势，在确保公共利益得以实现的同时有效化解了纠纷。

五、结语

美国公立高校校长遴选信息公开中的利益衡量机制是校长遴选信息公开制度向前推进的基石。没有利益衡量机制，公共利益就无法得到最大化的实现，因复杂利益纠葛导致的重大争议也无法得到妥善解决。公选校长是我国未来确立校长遴选信息公开制度的先行步骤，随着公选校长工作的不断深化，校长遴选的透明化、民主化必将成为一种趋势，对利益衡量机制的探索成为必然。由于两国立法状况和司法体制存在显著差异，美国的经验并不能从微观层面为我国构建利益衡量机制提供具体借鉴，但却能为我国塑造利益衡量理念、把握利益衡量的原理，因时、因地地建构校长遴选信息公开制度提供一种前瞻性思考。首先，现阶段我国需要进一步扩大公选校长试点区域，吸纳社会公众其他外部人士参与到公选校长活动中，扩大公选校长的民主基础，增强透明度；其次，逐步将公选校长模式作为全国所有部属高校甚至省属高校遴选校长的主要方式，敦促各高校出台公选校长的程序性规定，待各方条件具备后，确立统一的公立高校校长遴选信息公开法律制度；最后，在制度得以确立的基础上，需要高校、信息公开工作主管部门及法院根据已有法律依据及公开实践，本着保障公共利益和促进公开的宗旨，开展校长遴选活动，指导校长遴选信息公开工作及审理由校长遴选信息公开引发的纠纷。我国公选校长还处在起步阶段，在未来可预见的时间内公选校长模式仍将延续，校长遴选信息公开制度的确立仍需时日，而利益衡量机制的构建需以制度确立为前提。因此，在我国尚未形成产生利益衡量机制的土壤之时，确立公立校长遴选信息公开制度将是当前及未来一段时间内的主要任务。在此之前，可着重对利益衡量机制开展理论研究及理念塑造的工作，待时机成熟之时，再结合当时具体情况探索利益衡量机制的微观架构将不失为一条可行路径。

注释：

①联邦层面的信息公开法律称为《信息自由法》，各州的信息公开法称谓大致有：公开记录法、公共记录法、公开会议法、公共会议法及阳光法等，本文提到的这些名称及州法、州信息公开法、州信息自由法等都指的是信息公开方面的法律。

②这种论调认为在一个特定的案件中，隐私权、大学自治权及公众知情权是独立的，三者之间的关系是此消彼长、完全对立的，同一主体不会主张两种权益同时得以实现。

③参见阿拉斯加检察长的职责，网址：http：//www.law.state.ak.us/department/ag.html，最后访问：2016年2月22日。

④现有的判决和制定法大多只要求公开最终入围者的姓名或身份信息，详情可查阅相关案例和法律规定。

参考文献：

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[14]Iowa Code Annotated § 22.7（18）（a）（2015）.

[15][16]Minnesota Statutes Annotated § 13.43（3）（2015）.

[17]Maine Revised Statutes Annotated § 7070（2013）.

[18]Wests North Carolina General Statutes Annotated § 126-22（2013）.

[19]Wests Kansas Statutes Annotated§45-221（a）（30）（1992）.

[22][24]The Minnesota Daily v. The University of Minnesota， 432 N.W.2d 189，192-193（Minn. 1988）.

[23]Arizona Board of Regents v. Phoenix Newspapers， 806 P.2d 348， 349-350（Ariz.1991）.

（责任编辑陈志萍）

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