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建立面向媒介事例的互联网管理体系

范文

毛　勇　黄本一

摘要本文分析了我国互联网管理体系与视频网站管理的政策变革、相关管理模式的发展，以及回顾了我国视频网站管理的效果等。

关键词互联网管理视频网站

中图分类号G206文献标识码A

一、中国互联网管理体系与视频网站管理政策变革

1当前中国互联网管理体系和特点

(1)多主体、分权的管理模式

目前我国对互联网的监管主要分为资源监管、运营监管、内容监管、终端监管等，这四部分监管内容以安全监管为指导思想，即安全监管贯穿于互联网监管始终，国家根据不同的互联网监管内容指定了不同的监管主体。

如：运营监管是对互联网相关业务的运营或者运营商之间的业务关系的监管措施，例如网络游戏、电子邮件、电子公告栏等互联网业务的监管措施，还有互联网骨干网结算的监管，这部分的监管主体主要由信产部负责。

内容监管是对互联网上各种发布或者公告的内容进行监管，由相关部门联合监管。如中宣部、信产部、国新办、文化部、广电总局、新闻出版总署等16个部委联合出台《互联网站管理协调工作方案》详细规定了不同专项内容的监管部门。如图2所示。

而终端监管是指对互联网相关设备的监管措施，如交换设备、终端设备等，由相关部门联合监管。

可见中国互联网的管理体系是根据互联网传播的路径，实行关联主体监管的多主体和分权的管理体系。

(2)平衡、协调的互联网管理和多元手段运用

我国将互联网的管理模式与现实社会的管理模式融合起来。强调多种管理手段的协调使用。

第一，国家确立网络传播控制政策是积极的以发展为导向的政策，而不是消极的以防御为导向的政策。国家对网络传播控制强调适度性与合法性。促进网络产业的发展，互联网规模的普及和产业发展应该是当今中国政府制定控制政策的重要目标。

第二，倡导道德自律与法律监控的平衡使用。国家在保持网络法律起惩戒功能同时，又强调使用其他手段发挥激励功能。在一般性领域或私人生活方面，国家和政府只要倡导主流的网络道德加以调整即可。

第三，政府管理模式的选择着眼于“两个结合”，即传统新闻出版调控模式与网络传播控制模式的结合，政府强制模式与自我控制模式的结合。在政府管理模式的选择上应实现“两个转型”，即从法律、法令控制为主向德法互动、政策引导和公众自愿参与并存管理转型，从强制模式主导型控制向政府强制与自我控制有机结合的协商型管理的转型。

第四，鼓励和支持自律手段。行业自律、公民教育和授权用户自我控制是当前政府控制模式中开始认真考虑的控制形式。

国家明确希望确保网络传播与网络经济的良性发展。又在公共利益和个人言论表达权利之间实现利益最大化的控制目标。近年来“积极发展、加强管理、趋利避害、为我所用”和“积极利用、大力发展、科学管理”指导方针的提出，体现了中国对互联网发展取向的控制观，即将社会控制资源主导的综合治理、群防群治纳入了政府控制政策，主张行政监管、司法监督、社会各种自律手段综合使用，体现互联网监管的创新。可以说国家相关管理机构在互联网的管理手段上已经注重多元化的运用。

2中国视频网站管理政策的变化与走向，互联网管理向传统媒介管理的倾斜

根据我国互联网管理的分权、多主体模式以及平衡、协调的互联网管理目标，中国视频网站的管理一直处于一个较宽松的政策环境中，主要受到原信息产业部与广播电视总局的联合管理，这也为互联网和视频网站的产业发展提供了基础。其间中国视频网站管理的政策经历两次调整。在2003年2月，国家广电总局发布了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》(15号令)，允许持《网上传播视听节目许可证》通过信息网络向公众传播视听节目，许可证实行年检制度，有效期为3年：其中第七条“开办视听节目网络传播业务，应当同时具备以下基本条件”：(一)符合通过信息网络向公众传播视听节目的规划、技术标准和管理要求(二)有与业务规模相适应的自有资金、设备及场所等，这个时候并未对视频网站的主体性质做出明确约束，这一文件的颁布打破了以往电信业务和广电业务的相互不渗透的政策壁垒，为互联网站的发展提供了政策支持。随后，中国电信和中国网通获证，分别打造了“互联星空”、“天天在线”这两个宽频网站。

到了2004年10月国家广电总局又发布了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》(39号令)，新办法废止了原来的《网上传播视听节目许可证》制度，规定通过信息网络传播视听节日应取得《信息网络传播视听节目许可证》。其中第七条出现变化，对视频网站的主体做出一定的约束性规定：“外商独资、中外合资、中外合作机构，不得从事信息网络传播视听节目业务”。这项规定出台后，一些民营网站通过引进国外风险投资的方式(一般都会采用三角机构境：外企业到中国设立一家外商独资企业(一般是广告公司)，与中国负责经营的内资企业是两块牌子，一套人马。境外设立公司将资金注入到国内的外商独资企业，并以此支持内资企业的发展)，成功规避了新的管理规定，同时也使得视频网站的发展与外国的企业管理合拍，带动了视频网站向产业发展。我们可以说此时国家对视频网站的管理依旧是从信息产业发展的角度制订的。

但是到了2007年12月国家广电总局与信息产业部又发布《互联网视听节目服务管理规定》(s6号令)，其中第三条“国务院广播电影电视主管部门作为互联网视听节目服务的行业主管部门，负责对互联网视听节目服务实施监督管理，统筹互联网视听节目服务的产业发展、行业管理、内容建设和安全监管。国务院信息产业主管部门作为互联网行业主管部门，依据电信行业管理职责对互联网视听节目服务实施相应的监督管理”。明确提出了视频网站的行业管理归属主要在国家广电总局，这也标志着中国视频网站的管理由互联网管理向大众媒介管理的倾斜。

2007年12月发布的新规定同时要求申请互联网视听节目服务的企业，必须“具备法人资格，为国有独资或国有控股单位”，且于从2008年1月31日起施行。国家对视频网站的主体做出严格的约束性规定，直至“具备法人资格。为国有独资或国有控股单位”条款的出现，其实这是基于两个层面考虑。

1、中国视频网站越来越具有明显的媒介产业性质。因此国家倾向于将其纳入大众传播媒体的管理范畴。

2、作为视频网站主要管理主体的管控逻辑的必然。

国家广电总局作为视频网站的主要管理者，理所当然将互联网视听节目看做是国内广播电视事业的延伸，因此，互联网视听节目、视频网站的监管必然会延续现有的广电监管模式，其中当前广播电视的国有准入机制和内容监管的基本要求无疑也被应用于当前互联网视听节目、网站的监管。正是基于这个管理者的逻辑，“具备法人资格，为国有独资或国

有控股单位”条款的不可避免出现了。

二、分权与多主体的互联网管理模式下中国视频网站的发展

目前国内视频网站一般采取视频分享和视频直播两种不同形式，主要分为视频分享类网站、门户视频网站、网络电视网站和网络视频下载网站等四个大类，其中网站内容主要来自专业内容制作机构，包括电视媒体、影视制作、音乐制作、体育组织等，以及网民原创、转载和二次加工，视频分享类，如土豆网、六间房等，通过风险投资以及通过视频内容吸引大量用户浏览，在较短时间内聚集了超高的用户流量，一批具有典型的市场推动特征的视频网站发展起来。

1视频传播表现出强大的传播效果

得益于中国互联网规模的快速扩大，我国使用网络视频的网民已经高达1.6亿，相当于每1.3个网民中就有一个网络视频用户。这是庞大的用户群。另据互联网流量监测机构尼尔森公司2007年12月16日发布的报告，视频网优酷网已达1亿的日视频播放量，日独立访问用户达1200万。互联网视频传播和视频网站的社会影响不断扩大，视频网站也开始具有了与广播电视等同的传播属性和社会效果。

2产业性质明显

中国视频网站发展迅速，并且有别于初期网站、博客在中国的发展，视频网站较早就大量引进风险投资，发展方向带有明确的媒介产业特征。2008年中国有超过300家的视频类网站，总共获得的风险投资金额在3亿美元左右。中国2006年以来视频网络公司获得的风险投资不算少，并由此形成以流量和广告方式盈利的媒体运营模式。

据2005年艾瑞统计，2005年中国观看过网络视频的用户有3200万人，而2010年时，网络视频用户规模将达到18000万人。实际上中国2008年，提前2年网络视频用户规模就达到了预测。而2006年中国网络视频收入总规模还只有5亿元，2008年中国网络视频市场规模就将达到15亿元人民币，预计2010年达到34亿元，2007年网络视频市场增长率达69.8％，2008年可达73.3％，应该说在市场刺激下，中国视频网站的市场规模、融资手段、盈利方式都在稳步发展和成熟中，整个产业链：从内容提供商到网络视频平台运营商到技术提供商、分销渠道和用户链条正处在磨合中。

3民营视频网站唱主角

据各方面的市场调查，民营视频网站的市场份额占主要地位。互联网行业信息流量统计机构Amazon.com官方网站的中文Alexa网站排名数据显示，中国大陆提供视频服务的网站世界综合排名前五位是“六间房”(综合排名第97)、“优酷网”(综合排名第117)、“我乐网”(综合排名第120)、“酷6网”(综合排名第142)、“土豆网”(综合排名第159)。而广电系统提供视频服务的网站排名最靠前的当属中广亚洲广播信息网络有限公司创办的“中广网”(排在第72355位：

4网络视频传播产生的社会问题引人注目

伴随着中国网络视听媒体的快速发展，一些负面事件不断出现。

(1)视频传播中的侵犯知识产权问题成为最突出问题。

从CNNIC发布的2008年调查结果来看，中国网民在网络视频的使用中电影和电视剧是最受关注的内容，有高达86.3％的比例，消费方式上，通过浏览器观看视频分享、门户视频或宽频影视等的网民最多，达到64.2％，其他方式主要为下载后观看、网络电视和边下载边看，与此相对应电影、电视剧成为绝大部分视频网站主要的流量组成部分，为了吸引流量一些视频网盗播电视剧、电影侵犯知识产权现象非常严重。从视频网站建立初到今天。已经有多个网站因视频节目版权问题而被起诉。

(2)视频网络中的犯罪现象出现

一些违法的视频内容在网络中出现。如一些网站发布色情淫秽的电影，另外目前网上裸聊是继网上色情电影、网络诈骗之后又一“异军突起”的网络犯罪形式。随着宽带网络和视频技术的广泛使用，犯罪分子将原来的静态传播变成了互动的形式，其诱惑性和危害性也随之加大。

(3)视频网络中不断出现违背社会伦理的事件，引发互联网文化反思。

目前网络视频正成为一些不健康内容、违背社会道德的传播渠道，并由此产生的腐朽、落后文化，尤其是低俗、暴力等内容，严重影响青少年的身心健康，对社会产生了消极、负面作用。

三、中国视频网站管理的效果回顾与建议

中国视频网站的发展有目共睹，如网站的产业链比较完整，市场规模快速扩大，这正是中国互联网管理中多主体、分权管理模式和注重均衡管理手段带来的良性结果。但是视频网站电出现了一些消极影响，以致国家采取新的政策。

1《互联网视听节目服务管理规定》出台后的冲击与变化

2007年12月《互联网视听节目服务管理规定》出台后，对中国视频网站的影响无疑是非常大的。因为此前快速发展的中国视频网站带有明显的产业属性，而且已经形成民营视频网站发展壮大的局面，《互联网视听节目服务管理规定》(56号令)规定的“国有制”无疑对其他所有制形式形成冲击。因此，国家有关部门在2008年2月后，又放宽了管理。2008年2月3日针对去年末出台的《互联网视听节目服务管理规定》，国家广“电总局、信息产业部对外公布解释细则。对于“规定”中最引人关注的“国资成分”问题，两部委表示，“《规定》发布之前依法开办、无违法违规行为的，可重新登记并继续从业。”而《规定》发布之后，申请从事互联网视听节目服务的，必须符合《规定》第八条所列的条件。这也意味着国家政策对民营资本视频网站合法身份的肯定。

与此同时2008年视频新政所引发的争议仍然在继续。关于网站的所有制的要求，二是关于相关规定的实施细则问题等。例如，该政策对如何区分视频网站的内容哪些是由网站制作，哪些是网友上传?如何分担责任等。这些重要问题，也是视频网站引发社会问题的重点，并没有规定。

2建立面向媒介融合的互联网管理体系

以上的争议其实实质是，媒介融合后互联网管理体系如何建立的问题。视频网站的发展在很大程度上体现了当今的一个潮流：媒介融合，媒介融合(Media Convergence)这一概念最早由美国马萨诸塞州理工大学的浦尔教授提出，其本意是指各种媒介呈现出多功能一体化的趋势，媒介融合首先是传播技术的融合，即统一的数字技术在不同种类的传播媒介的普遍应运，再深一点层次，就是各种传播媒介的融合，多种传统的大众传播媒介，通过互联网技术找到了自己的新形态，如电子报纸、互联网广播、网络商店等，同时一直作为通讯信道的公共信息网络也向大众传播媒介甚至商业进发如视频网站的发展等等，更深一层次的就是传播制度的融合，涉及到不同传播媒介管理体制的整合，如通讯网络与大众传播媒介管理的整合，报纸广播电视管理的整合。如今网民的比例全球达到21％以上，他们不仅是传统的受众，有时又是

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