| 标题 | 河南省农村土地流转研究述评 |
| 范文 | 吴宗璇 摘要：农村土地制度一直是我国农村改革发展的重要内容。推动农村土地流转是实现农业规模经营和农业现代化的必然要求，也是统筹城乡发展实现乡村振兴的有效途径。近年来，农村土地流转引起了广泛关注，相关学者从多种角度对河南省农地流转问题进行研究，取得了丰硕成果。文章通过对文献的系统分析，对农地流转的必要性、问题和原因进行梳理，发现已有研究在土地流转的交易成本、基层政府权能、绩效评价等方面仍存在一定不足。 关键词：河南省;农村土地流转;述评 一、引言 党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。加快推进农业农村现代化，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，发展多种形式的适度规模经营，培育新型农业经营主体，提升我国农业生产的整体实力[1]。土地流转能够将分散经营的土地集中起来，有利于农业的规模化经营，农业生产效率的提高和土地的集约利用，促进农业现代化发展。近年来，随着我国农地流转进程的不断加快，土地流转成为学术界关注的热点问题，学者们分别从不同角度进行研究，产生了大量的研究成果。将农地流转研究的文献进行梳理，能够进一步明晰该领域研究的现状和方向，对研究的不断深化具有现实意义。河南作为我国的农业大省，近年来粮食产量逐年攀升，2017年达到5973.4萬吨，位列全国第二[2]。农地流转面积截止到2017年达3853万亩，占家庭承包耕地面积的38.6%[3]，高于全国同期水平。因此，以河南省为例，对相关研究成果进行梳理，归纳农地流转研究中发现的问题和提出的解决对策，并对今后农地流转研究进行展望，以期为相关研究提供参考。 二、河南省农村土地流转研究综述 （一）河南省进行农地流转的必要性 郭现军（2010）[4]认为，河南省进行农村土地流转对于经济社会发展具有重要的现实意义。有利于优化土地资源配置，实现农业生产的规模化、产业化和集约化水平，能够促进农业产业结构调整和增加农民收入。有利于打破城乡分割的二元结构，实现从农业大省向农业强省转变。同时，能够化解人与土地之间的矛盾，实现土地资源的合理利用，推动和谐社会建设。郑瑞巧（2013）[5]以二元经济结构理论为基础，对河南省近20年的相关数据进行分析，认为土地流转有利于破解二元经济结构，实现城乡一体化发展。吴新静（2015）[6]通过对驻马店市农地流转的调查研究发现，流转土地对于促进农业经营方式转变具有积极作用，传统的小规模经营在一定程度上限制了农民的创造力，进而导致农产品质量不高。土地流转后，集体经营方式逐渐盛行，新型农业经营主体数量不断增加，农业种植结构不断优化。 （二）河南省农村土地流转存在的突出问题 1.流转的规模化程度较低 程晓可等（2010）[7]经过调查指出，80%以上的土地流转都发生在小规模经营的农户之间，流转对象通常为亲朋好友或者邻居，一般流转期限较短，集中程度不高。秦文佳、江辉（2010）[8]在河南省进行区域实地调查的基础上，认为由于农户的思想观念守旧、担心失去生活保障、流转收益偏低和风险较大等原因导致农户流转土地的规模较小。陈俭（2012）[9]对河南省土地流转存在的问题进行研究发现，在土地流转的受让方中，流入农户的占75.84%，流转入企业、合作社的仅占16.74%和4.98%，规模化流转仅占流转总面积的19.74%，土地的规模经济效益并没有发挥出来。孙鹏媛（2012）[10]分析河南省农地流转范围后认为，大部分流转发生在本村村民之间，向企业和村外流转的相对较少，大多数农户并没有通过土地流转获得大的收益。可以看出，河南省农地流转范围较小且规模不大。 2.流转行为、程序、合同不规范 杨海钦（2010）[11]对鄢陵县进行调查发现，在土地流转管理机构登记和备案的仅占流转面积的70%，有相当部分流转缺乏规范的合同，其中自行流转和口头协议较多。同时，地方政府也有干预和包办流转的行为，增加了土地流转的风险。侯明利（2012）[12]对济源市农地流转调研的结果显示，117个农户中没有签订书面协议的占78.4%，其中书面协议和口头约定都没有的占10.8%，而经过管理机关备案、登记、公正后进行流转土地的基本没有，有些村甚至出现了收回承包土地，集体出租的违规现象。刘战伟（2013）[13]对城乡统筹背景下的农地流转进行研究指出，不少流转主体之间并没有签订流转合同，且合同中只对租金等问题进行了说明，并没有更为细致的约束。此外，书面合同通常没有经过相关机构的审核和监督。可以发现，由于流转过程的不规范和地方政府的不当干预为土地流转带来了风险隐患。 3.流转土地的非粮化和非农化倾向明显 张凤池（2013）[14]调查发现，农村土地流转存在混乱无序的情况，部分耕地被用于招商引资、城镇建设、工业园区等项目。一些地方政府为了完成经济发展任务，以政府名义向农民征收和租赁农业用地。杨璐璐（2015）[15]66指出，国家允许农地流转的政策出台后，一些地区的流转土地使用性质被改变，有的作为宅基地和商业用途，有的经营主体发展非粮化的高附加值农业。一般农户流转土地的非粮化程度已达40%，大户更是达到60%，对粮食安全产生不利影响。宋喜龙（2015）[16]认为，由于比较利益的差异使得土地转入方在土地的利用类型上做出“非粮化”选择，农户间小规模的流转（20亩以内）一般不会改变用途，但发生在农户与企业、合作社等经营主体之间的流转农地有很大部分改变了其原有的使用类型。能够看出，土地的非粮化和非农化已成为农地流转的突出问题。 （三）河南省农村土地流转存在问题的原因 1.土地流转市场和服务机制不完善 侯晋封、朱攀峰（2014）[17]指出，河南省农地流转服务体系与流转的形势不相称，全省县一级成立农地流转服务机构仅占总数的50%左右，乡镇一级服务机构仅占总数的30%，流转双方信息不对称，无法满足当前新型经营主体对土地的需求，造成土地资源配置效率低下。赵新浩（2015）[18]在对河南省传统农区土地流转情况调查得出的结果显示，农户认为无中介服务、流转过程麻烦的有42%，认为流转后纠纷严重的有45%。大部分农户宁愿自己半工半农耕种或给亲友耕种，也不愿把承包耕地流转出去，农民转入和转出土地缺乏交易平台是造成土地交易率不高的重要原因。王慧敏（2016）[19]在许昌县部分农村调查中发现，由于流转市场的不健全，出现了无序流转的现象，流转价格、合同存在较大差异，流转市场较为混乱。 2.农村社会保障体系不健全 李雅莉（2011）[20]认为，当前影响河南省农地流转的最大障碍是农村社会保障制度的缺失。农村养老保险、医疗保险、最低生活保障等水平仍然较低，虽然土地的收入微薄，但农民为了满足看病、养老、上学等就必须依靠土地收入，不敢轻易将土地流转出去。因此，只有增强农民流转土地的安全感和抵御市场风险的能力，不断完善农村社会保障制度才能解决其后顾之忧。乔俊峰（2011）[21]对河南省81个村庄的调查结果进行实证分析发现，有66.7%的农户不愿在非农收入仅能满足家庭基本开支的情况下流转土地，原因是担心非农就业不稳定一旦失业就没有退路。所以，要实现土地的有效流转就必须将土地的社会保障功能剥离出来。王建辉（2014）[22]同样认为，农民缺乏土地流转动力的重要原因是社会保障制度不健全，保障范围、水平和覆盖率都相对较低，同时由于非农就业的不稳定造成了农民对土地的依赖程度较高。 3.农民思想认识不到位 雷显华（2012）[23]认为，部分年龄较大的农民有较强的土地情结，虽然经营土地的收入没有租金高，但碍于面子也不愿意转出土地。同时，农户對土地流转的法律法规的认知不足也是抑制流转的重要原因。郭斌、高丽娟（2013）[24]利用计量分析模型对三门峡、洛阳、济源等地农户土地流转模式的选择意愿影响因素分析发现，文化程度越高的农户，越倾向于选择市场化程度较高的流转模式。黄珺嫦（2015）[25]从农户视角对河南省农地流转的影响因素进行分析指出，农民受教育程度对流转土地有一定影响。调查结果显示，拥有初中学历的农民流转土地的意愿最高;小学及以下学历的农民愿意流转土地的比例最低。此外，农民对土地权属的认知也对流转土地的决策有影响，认为土地所有权归个人的流转意愿不强，认为土地属于国家和集体所有的对流转持积极态度。 4.农地流转的法律制度不完善 郝静（2010）[26]认为，土地流转实质是土地产权在不同主体之间的转让，所以必须要有法律来限制和规范土地产权的内容、界限和形式来保障农民的权益。但是，目前有关土地流转相关法律的制定不完备，缺乏有力的法律保障。魏子力（2012）[27]指出，由于土地流转缺乏完善的法律监督体系，导致中介机构和土地转入方利用法律存在的漏洞损害农户利益，流转双方在进行流转的过程中也没有通过规范的合同确定双方的权利和义务，这为处理可能发生的纠纷留下很大隐患。付佳佳（2016）[28]对城镇化进程中的农地流转问题进行研究认为，2002年出台的《农村土地承包法》和2003年出台的《农村土地经营权证管理办法》对土地流转的方式、原则和主体进行了规定，但规定的范围不明确，没有具体的实施程序，缺乏可操作性。 5.基层政府角色偏位 严立冬（2008）[29]对鹤壁市农地流转现状进行分析认为，土地流转的具体实施细则不完善，在流转程序、方式和管理等方面缺乏统一规定，限制了土地流转的进程。且当前主要是以自发性流转为主，缺乏政府的规范引导。苏玉娥（2013）[30]对河南省农地流转中基层政府行为进行研究指出，部分基层政府角色定位不清晰，存在越位或缺位的现象，有干预农地流转主体、流转方式、流转价格的行为，严重制约了土地流转的进程。同时，基层政府在政策上缺乏引导也对农村土地流转产生负面影响。杨璐璐（2015）[15]67分析了农地流转的现实困境与制度性原因发现，基层政府在没有征求村民意愿的情况下编制流转计划或凭借行政权力强迫农民流转，片面追求流转规模。一些基层干部为了招商引资项目，无原则的顺从投资方意愿，操纵流转价格和流转面积，损害了农民的土地权益。 （四）河南省农村土地流转的对策建议 1.建立健全服务机制和流转市场 对于由流转市场和服务不完善造成的问题，段方艾（2010）[31]提出，县级要成立流转指导办公室，制定规划、调处矛盾和监督考核。乡级要建立流转服务中心，为流转双方提供信息、场所和手续服务。村级要设立流转服务站，负责宣传土地流转的法律法规和相关政策，对流转土地进行审查和及时调解土地纠纷。苗振青（2012）[32]建议，要不断完善土地流转的纠纷仲裁机制，构建县、乡、村三级农村土地流转纠纷仲裁委员会，分别由政府部门专业技术人员、党员干部和村民代表组成。规范土地仲裁机构的运作和考核，最大限度的化解农地流转纠纷，尽量减少当事人的冲突。王雪云（2016）[33]认为，农村土地流转交易比较复杂，要通过积极培育和建立市场中介服务机构来有效连接农户与农户、企业或新型经营主体，为流转提供咨询、代理和仲裁等服务，降低农地流转的交易成本，提高流转的透明度。 2.完善农地流转相关法律法规 农地流转必须通过法律法规进行规范和约束。邢海强（2016）[34]结合河南省禹州市古城镇的调查认为，要及时完善农地流转的法律法规，明晰产权界限。要通过法律规定充分保障土地产权权属的权威性，明确土地所有权权利主体，避免土地流转过程中出现纠纷但无法可依的现象。刘娟（2016）[35]建议，要强化政府法律部门的严格管制，不断加强法律条文的改革与跟进，使土地流转相关的法律规定在内容和内涵上得到充实。对土地流转不规范现象严重的地区，强化流转的法律监管，限制其流转与出让。对于流转比较规范的地区，法律部门应采取开放的规章制度。朱玉龙（2017）[36]指出，当前相关法律法规存在漏洞导致农民的合法权益得不到保护。要制定和完善农地流转的法律法规，如细化承包经营权的内容、权能边界及土地流转的收益分配机制等，明确农地物权的属性，从法律上保障农民的合法权益不受侵害。 3.强化农村社会保障体系建设 加强和完善农村社会保障制度是解决农民后顾之忧，推动农地流转的重要举措。贠鸿琬（2011）[37]对完善农村社会保障制度促进土地流转提出两点意见：一是建立农民工、失地农民、农转非人口和其他农村人员的养老保障制度。二是要建立农村最低生活保障制度，做到应保尽保。贺亚伟（2016）[38]建议，当前土地仍然承担农民基本生活的保障功能，大多数农民仍把土地看成收入的主要来源，要建立和完善农村社会福利保障体系，进一步弱化土地的社会保障功能，为土地流转创造有利条件。刘战伟（2017）[39]认为，完善农村养老保险相关政策对于消除农民的思想顾虑促进土地流转具有重要作用。政府要加大财政支持力度，规范新型农村养老保险制度。扩大农村新型合作医疗覆盖范围，增加可报销病种和比例。完善失地农民养老保险制度，建立健全农村最低生活保障制度，适当提高缴费水平和保障力度。 4.加强管理和规范流转行为 要切实加强对农地流转过程、用途和政府行使权力的监管。苏玉娥（2014）[40]提出，首先要出台法規规定流转的程序、方式和当事人的权利和义务，对基层政府在土地经营权流转过程中的地位、作用和责任进行限定，以防止越权和不作为行为的发生。其次，要完善对基层政府的监管和政务公开机制，加强基层监督。阮春新（2015）[41]建议，要强化基层政府的服务职能，提高土地流转管理的制度化、规范化水平，在合同签订过程中应明确农民的主体地位，坚持依法、志愿、公平的原则引导土地流转，而不是越俎代庖。同时，要加强土地流转的程序管理，完善流转登记制度，切实维护农民的合法权益。王红艳（2016）[42]建议，要强化土地利用的规划约束和用途管制。不允许随意改动土地用途，严格执行土地用途规划方案，不得随意更改。防止土地“非粮、非农化”现象，要确保流转耕地基本用于粮食生产。地方政府还要做好监督核查工作，对流入土地一方的经营情况进行监督，保证流入土地全部种粮或达到规定比例。 三、研究述评 总体来看，相关学者对河南省农村土地流转的研究已经取得了一定进展，不少研究成果分别从不同角度对土地流转存在的问题进行分析和探索，为深入开展农地流转研究提供了理论基础。但是，现有成果仍存在一定不足，在以后的研究中应当注重以下几个方面的问题。 ?（一）农地流转的交易成本 由于农地流转市场并不成熟，导致出租方和承租方在流转过程中面临高昂的交易成本和不确定性风险，这是当前阻碍流转的最主要因素。在推进农业供给侧结构性改革和实施乡村振兴战略的背景下，转变农业生产方式尤为迫切，但是由于土地的细碎化和农业生产的基本特征限制了农地的流转和农业生产方式的变革。因此，只有破除农民在农地流转交易中的约束，最大限度降低交易成本，才能推动农村土地的大规模流转。然而，现有的研究成果中缺少对农地流转交易成本的实证分析。在今后的研究中，应充分利用经济学理论深入探索。 （二）基层政府权能的行使 基层政府在当前土地流转过程中发挥着主导作用，政府职能的合理配置和权力的行使是决定农地流转政策能否有效实施的关键。但现有研究成果从政府视角研究农地流转问题的相关成果较少，仅有少量研究对政府部门在土地流转中的越位和缺位现象进行探讨，但没有从政府权能为切入点进行分析。以后的研究可以尝试从行政学和政治学的学科背景出发使用定量和定性分析相结合的方法进行考察，重点研究县乡政府和职能部门在农地流转中的权能。 （三）农地流转的绩效评价 农地流转对于农业生产效率和农民增收具有显著的正向影响，能够有效改善土地资源配置效率，促进农业剩余劳动力转移，推动农业规模化、集约化和高效化经营。同时，农地的使用权和转让权对农地的经营绩效有提升作用，使农民对土地的稳定性信心增强，单位土地粮食产出水平得到提升。因此，土地流转的绩效对于正确进行流转决策和方式选择具有现实意义。但是通过对河南省农地流转的文献进行梳理，发现这方面的研究成果较少。很多学者过多的关注农地流转的现状和制约因素，对于流转的经济、社会和生态等角度的绩效研究存在很大的拓展空间。 参考文献： [1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[BE/OL][2017-10-27]. http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm. 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