| 标题 | 农村宅基地三权分置背景与价值体系再平衡 |
| 范文 | 王洋 [摘 要]随着城乡发展差异拉大及其伴随而生的若干社会问题涌现，如何保障农民合法权益，提高农民收入成为重要课题。农村宅基地三权分置构想是在坚持集体公有制的前提下，将所有权、使用权与资格权实现立法剥离，从而既保障农民基本安居权益，又鼓励农业生产要素通过资本化方式服务农民增收。在具体实现路径上，应区分不同农村地区现状和前景，分阶段稳步推进三权分置改革，稳妥协调处理宅基地社会福利性与商业盈利性的关系。 [关键词]新农村；宅基地；三权分置；物权法；用益物权 [中图分类号]D267.6 [文献标识码]A 近年农村地区“空心化”问题突出，大量宅基地闲置与荒废现象阻碍了农村集体土地用益物权的合理利用与有效增值，制约了农村经济的发展活力，加剧了城乡二元化局面。为补齐国民经济与社会发展短板，有效推动新农村建设与乡村振兴战略稳步落实，党中央在农村工作会议上提出宅基地“三权分置”构想并在局部取得了实验成效。国土资源部等多部委联合出台《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，明确要求提高农村土地利用效率。所谓农村宅基地“三权分置”，是指将农民分得的宅基地从权属上细化为所有权、使用权、资格权，所有权和使用权属于物权法上的传统基本权能，前者鲜明体现了社会主义集体土地所有性质，后者依附于所有权但又从法律上实现了技术剥离，归属于物权法“用益物权”，可以进行“相对处分”，即在不触动所有权性质的前提下，实现相对自由使用与流转。“资格权”属于物权法之外的新概念，其本质也是一种依托于特定身份的产权，具有法律上的专属性与严格限制处分性，政策性和社会法色彩明显。“三权分置”构想为有效解决农村宅基地利用效能问题提供了初步理论构想和政策依据，也为物权基本理论的创新发展提供了最新中国智慧与实践依据。 1 农村宅基地三权分置构想与城乡发展差异及农村空心化背景 随着我国社会经济文化发展地区不平衡性问题的加剧，城乡二元化问题日益突出，与此同时，乡村人口老龄化问题凸显，年轻劳动力外流现象明显，导致大量农村尤其是偏远地区农村宅基地处于闲置甚至成片荒废现象，甚至出现了个别乡村整村荒废问题，这显然与民法之基本“物尽其用”原则相违背，造成了大量国土资源的浪费，不利于城乡协调发展。由于农村空心化问题的时空格局存在一定差异，农村宅基地荒废和闲置的模式也不尽相同。 1.1 农村空心化导致宅基地产权闲置问题的基本表现 1.1.1 时间维度的相对空心化导致宅基地节令性闲置。由于大量农村青壮年劳动力周期性外出务工，部分农村宅基地也呈现周期性闲置问题。根据用工模式及行业领域的不同，分为季节性闲置与年份性闲置，有相当外出务工人员仅春节假期存在对宅基地利用行为，闲置与利用比严重失衡。 1.1.2 地理层面的多样空心化模式导致宅基点状、带状甚至断裂式闲置与荒废。农村空心化具有逐步性，村民并非同时搬离，因此导致农村空心化问题在地理空间形态上的表现之一就是零散型空心化，先从一户或者几户人家开始，使宅基地闲置与荒废情况呈现点状分布格局。也有的乡村呈现类似城市的发展格局，出现了外围现代化情况，由于市场经济逐利性，以及政策资金不到位或者改造难度大等因素，内村逐渐衰落甚至被遗弃，呈现出同心圆似的空心化格局。而某些因交通因素兴起的乡村地区，更出现了乡村商业向干线靠拢的倾向，相反某些干线的衰落也会促使周边地区居民大量转移，从而呈现断裂式、带状宅基地闲置与荒废。 1.2 空心化问题背景下民间自发产权交易引发的法律问题 1.2.1 宅基地“并购”问题。由于城市商业用地成本及规模问题，一些企业或个人在城郊地区与成片闲置或者荒废宅基地的户主之间签订所谓“合同”，将大片连户的宅基地进行所谓“并购”，从而多年从事与居住无关的商业活动。如果按照物权法及传统政策，基于“物权法定”“住有所居”“一户一宅”“限制处分”等原则，宅基地不得随意转让给本村之外的外人，且不得随意改变用途，因为本身宅基地的社会公益性、保障性、福利性是其基础价值，属于国家对农民这一相对弱势群体的基本保障，同时也是当时国家历史土地政策的延续，具有政治宣誓价值。而对于所谓“转讓合同”，各地实际态度也不同，有的持否定态度，认为违反了物权法和农村土地管理法律法规，也有的持“不干涉”态度，认为将大量闲置宅基地进行商业利用，盘活了农村经济，增加了地方收入，而且宅基地户主一般都拥有最少一套住房，转让行为并不会对其生计造成影响，还同时增加了农民收入，因此不宜一棒子打死。 1.2.2 宅基地“功能转置”问题。被闲置甚至荒废的宅基地“功能转置”既可能带有商业色彩，也可能是民间自发非商业行为，原本用来居住但现已荒废的宅基地有的被推倒变为小规模菜园，有的被作为养殖场进行利用，这些都已经明显突破宅基地原有的“保障居住”基础功能，而带有生产经营性质，从而容易与自留地、荒山荒地等类型土地混同，如果登记管理不完备，就更容易导致产权性质不清等问题。 1.2.3 宅基地“置换”问题。基于城乡社会经济发展不平衡性，在一些陈旧乡村居民搬离的同时，饱受环境问题困扰的现代都市人正在发生日本学者眼中的另一重“城市化”，即发生了城市人口反流乡村的现代后城市化现象，有些城里人将自身所有城市房屋与乡村户主宅基地进行所谓“置换”，也有些村民相互之间将宅基地进行“置换”。固然，无论传统理论还是物权法等对同村居民之间相互置换宅基地不持异议，认为其产权总量都没有突破集体生产生活单位的范畴，集体公有制性质并未发生根本改变，然而对城里人逆向入村问题确争议较大，有的认为其必须转为本村居民才能从法律上全面享有宅基地权能，有的认为从管理便捷性角度应规范该类置换行为，也有的站在民事主体资源有偿原则和商事鼓励交易原则认为不能一棒子打死，还有的认为可能面临交易税等问题而不能放开。 1.2.4 宅基地重复申请与建设问题。宅基地的法定申请条件之一是原有居住条件恶化而无法继续作为宅基地使用，这里就面临个法律解释难题，何为居住条件恶化？如果从狭义解释角度，通常认为只是原有宅基地遭遇突发自然灾害导致明显贬损，但倘若例如从社会角度来看，逐渐被遗弃的老村居民无法摆脱农村，但又时常处于左邻右舍缺乏的不安状态时，可否在邻村或者本村外围新区重新申请宅基地？再如，本户新增人口也是户主可以申请新宅基地的一个理由，但事实上新增人口不从事农业生产活动也不在本村居住，如何处理农村户口这个特殊“身份证”与资源有限性之间的矛盾也成了值得思考的问题。 2 农村宅基地三权分置之价值博弈与基本原则再平衡 农村宅基地三权分置方案为以上诸多问题的解决提供有效契机。该模式从根本上就是要解决所有权归属与权能高效利用、社会法层面的基本保障与商业法层面的价值追求、法的稳定性与灵活性、法的滞后性与社会生活的丰富性、前瞻性的矛盾。 2.1 农村宅基地三权分置构想首先有利于实现民法基本原则与商法基本原则的再平衡 民法的基本原则更加注重保障社会成员基本安居与利益，虽然属于私法，但通常与社会法紧密联系而较为保守，尤其是民法总则将“绿色环保”原则引入、延长基本诉讼时效，以及将“等价有偿”从民法基本原则体系中剔除，更加反映其基本福利保障法的性质。相对民法对“保障私权”注重基本安定的价值取向而言，虽然同样秉持“保障私权”原则，但商法更重经济利益，其商事维持和鼓励交易原则、交易迅捷原则，都是民法中没有明显突出的价值取向。从本质上来看，发生在农村的宅基地“交易”等类似问题事实上突出反映了国家对农民基本福利的保障性规范与民间商事交易的迅捷性、市场经济资源配置的自发性灵活性产生的矛盾，也反映了农村社会经济文化生活的结构性变迁对原有立法的新挑战。当法律原本还对农民进行“弱势”推定时，事实上许多农民已经完成了实质上的身份变革，融入甚至在城市落地。而目前高度活跃的市场经济也早已将农村纳入资源配置视野，诞生于上世纪的法律体系的计划性、政策性色彩却依旧，从而在一定程度上与城乡经济元素的互动与优化配置态势不完全兼容。解决民法保守性、基本福利保障性與商业扩张性、灵活性、盈利性矛盾的一个可行协调方案就是将农村宅基地进行三权分置，尤其是新增的“资格权”是未来顶层设计的热点领域。资格权的引入，极大缓解了农地产权与商业资本之间的矛盾，使得农民在自身特殊身份不丧失的同时，获得了基本生产生活元素入市流通的便捷渠道。 2.2 农村宅基地三权分置构想符合上下位法律体系协调原则 民商法作为基本法，属于宪法这一根本大法的下位法律体系，其研究的逻辑起点自然应当遵守宪法基本原则。面对许多涉及农村土地产权及其流转问题，坚守社会主义土地公有制底线不动摇。作为切实可行的解决方案，既要保障公有制，又要保障具体农民的合法权益，还同时应看到农村商品经济开始全面活跃以及更多资本涌入农村的现实。在三权分置方案中，坚持宅基地“所有权”集体所有制不变，通过产权确权例如颁发“土地产权证”方式实现农民宅基地“资格权”，而保障“户主”不变的前提下，“使用权”可以通过上市、入股、质押等方式兑换成其他经济利益，从而有利于农民增收，让广大农民共享改革红利。 2.3 农村宅基地三权分置方案体现物权法律体系的稳定性与前瞻性统一性 按照传统物权理论与实践，在我国现行法律和政策框架内，对宅基地只能实行有限处分，即处分权法定原则，对宅基地流转和功能做出严格限制，坚持“房随地走、房地一体、便利生产生活”，同村村民在转让宅基地同时一并将不可移动上覆物进行转让，而这种一并转让从性质上而言有一定的模糊性，有人认为应鼓励以附随品名义折价置换，也有人认为应充分合理补偿，还有人认为房地可以分离，单独进行法律处分。此次宅基地三权分置构想让理论上同属于“用益物权”应有之意的“资格权”和“使用权”分离，正式明确确认了村民对自身宅基地不仅享有户主的资格，而且还能将“使用权”即用益物权中的处分和利用权能进行资产收益，从而兼顾了传统农地理论关于保障农村居民基本社会生活福利、照顾特殊历史感情需要，与发展现代农村商贸、盘活农村经济等价值关系，做到了不对民法物权体系进行大改大修的同时，和谐有序稳步推进宅基地产权体系变革，兼顾了法的传承性、稳定性与灵活性、前瞻性，从而体现了高超的民事立法技术。 3 结语与展望 农村宅基地三权分置构想从创始到实践时间较短，目前主要处于研究初期，许多制度设计有待具体化和体系化，在试点中要注意实现路径的可行性。首先应区分不同农村社会经济文化发展水平，既要尊重普遍规律，又要看到个性化因素，针对不同农村经济文化社会发展特征分步走推进农村宅基地三权分置改革。其次应理顺最低限度福利安居与商业风险规避关系，优先保障农民基本生活生产权益，客观评估宅基地入市流转风险系数，科学理性指导农民宅基地产权作价行为。再次应细化宅基地上覆物产权界定，建立政府级宅基地产权市场收益评估体系，鼓励宅基地及其上覆物一体流转，但保障农民积极性，对上覆物设立基本转让价值评测体系，让户主对宅基地及其上覆物的产权收益最大化，充分贯彻物尽其用、自愿平等、等价有偿等民事基本原则。最后，在推动农村宅基地三权分置改革进程中还应处理好民商法内部、私法与社会法等原则体系的局部矛盾，实现基本价值体系的再平衡，通过符合国情循序渐进的方式逐步完成新产权体系的构建和全面推广。 [参考文献] [1] 屈茂辉.物尽其用与物权法的立法目标[J].当代法学，2006（04）. [2] 王利民.物权法定原则[J].北方法学，2007（01）. [3] 张鸣起.《中华人民共和国民法总则》的制定[J].中国法学，2017（02）. [4] 林敏.商法基本原则研究[J].中国人民大学学报，2000（04）. [5] 田道岐.论“房随地走”与“地随房走”原则[D].山东大学，2015. |
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