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田园综合体的PPP融资模式

范文

庞庆华杨晓卉姜明栋

摘要：田园综合体是实施乡村振兴战略，解决“三农”问题的重要路径。剖析田园综合体在融资过程中存在的政府投入资金不足、融资渠道单一、私人投资意愿不高、管理体制存在漏洞等问题，并针对这些问题在田园综合体建设中引入PPP模式，并对其必要性和可行性展开论证。在界定田园综合体PPP项目参与主体的基础上，对其运行模式进行探讨，阐明项目识别、项目采购、项目实施、项目移交4个阶段的运作流程。对于田园综合体PPP项目的实施提出鼓励项目试点，提高对项目公司的审核标准，建立风险分担机制，鼓励村民入股的建议。进而对田园综合体PPP项目的发展进行展望，以期为乡村振兴战略的实施提供有益的思路。

关键词：乡村振兴;田园综合体;PPP模式;融资机制

中图分类号： F323.9

文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2019）15-0034-04

田园综合体是在新型城镇化、城乡一体化和农业现代化的背景下，以农村合作社为载体，集循环农业、创意农业、农事体验于一体，实现乡村现代化和新型城镇化联动发展的新模式，与习近平同志在党的十九大报告中提出的乡村振兴战略目标相吻合，是推动乡村振兴战略实施的重要载体和可行路径。在田园综合体概念中，“田园”是特色，“产业”是基础，“综合”是关键，“文化”是灵魂，这就意味着田园综合体的建设是在保持乡村特色的基础上，着力推进农村地区二三产业、尤其是第三产业建设，促进一二三产业的深度融合，这是解决农村农民问题的突破口，是实现农业供给侧结构性改革的正确选择[1-2]。2017年5月，财政部下发《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》，明确田园综合体的建设内容和支持政策，在江苏省、河北省等18个地区建立试点，推进农业供给侧改革，适应农村发展的阶段性需要[3]。但是，田园综合体概念提出时间不长，发展尚未成熟，虽然目前多个省（市、区）已经推行试点，但还没有探索出一条长效可行的建设道路。在田园综合体乃至整个农村的相关产业设施建设中，都难以避免地会出现资金需求量龐大、投资期限长、政府资金供给不足、投融资渠道单一等金融支持问题，社会资金难以自发流向农村，严重制约了乡村振兴战略的实施[4]。要想解决田园综合体的融资问题，单独依靠政府或者农民的力量都难以满足建设中的资金需求。因此，如何能够充分利用政府资源优势和社会资本优势，发挥政府资金的撬动和引导作用，就成为田园综合体建设的重中之重。近年来，PPP（public-private partnership）融资模式（即政府与社会资本合作模式）在我国公共基础设施建设中已经有了许多成功的案例，这为田园综合体的建设提供了一种新的思路[5]。关于PPP模式的研究主要可以分为以下几个方面：一是对PPP内涵及概念的解读;二是对PPP模式应用的研究;三是对PPP模式的绩效评价。在PPP内涵解读方面，Klijn等认为，PPP模式是围绕共赢思想在政府与私人之间展开的合作，合作伙伴在共同决策和组织方面存在困难，倾向于责任的分离[6]。Garvin等则认为，PPP模式是在政府和私人部门互利的基础上的一种稳定的合作关系，但是私人部门承担风险的可能性更大[7]。贾康等从管理视角较全面地阐述了PPP模式的概念，从公私合作伙伴关系的概念、职能和特征3个层面展开，并认为PPP模式是指通过政府与民营部门的合作，让民间资本参与公共服务建设，从而实现双赢[8-9]。而随着研究的深入，PPP模式被应用在更多的领域，也有诸多学者对PPP模式的应用前景进行展望。冯锋等将BOT、TOT、PPP 3种模式进行比较，并提出可以将PPP模式引入公共事业的建设中[10]。叶晓甦等同样对PPP模式在公共领域的应用进行剖析[11]。尚长风在借鉴智利养老保险制度的基础上，提出一种新型的中国农村PPP养老保险模式[12]。Almarri等认为，PPP模式中公私伙伴合作的关系可以在金融领域得到运用，并且还可以促进绿色倡议的广泛实施[13]。周正祥等从政府部门和社会资本角度出发，认为如何调动社会资本参与公共基础设施建设是PPP模式广泛推广亟待解决的关键问题，并提出相关对策[14]。另外，不少学者还对PPP模式的绩效评价作出十分详细的研究。张万宽等通过采用OLS和Logistic回归的方法，分析得出知识获取、代理成本、政府信用等因素对于PPP模式实施的效果产生显著影响[15]。Villalbaromero等则对绩效考评的方式进行分析，在基于PMS的基础上提出了2种度量的方式[16];与之类似的有王明慧等提出用改进的层次分析法对PPP模式的绩效进行评价和考量[17]。李心佩等则是从PPP模式的绩效审计出发，基于战略管理的三角模型构建评价体系[18]。因此，总体而言PPP模式本身的理论建设及应用研究已经十分完善和丰富。虽然PPP模式理论研究已较成熟，但是成功实施的案例大多集中在城市地区，在乡村地区的应用相对较少。同时，田园综合体概念在我国提出尚不久，PPP模式在田园综合体中的应用几乎没有先例。鉴于田园综合体的融资现状以及PPP模式在解决类似问题中的成功范例，本研究对PPP模式在田园综合体建设中的必要性和可行性展开论证，对田园综合体PPP项目的运行机制进行探讨，试图对相关项目的落地提供理论支撑，进而引导更多的社会资本流向农村，助力乡村振兴战略的实施。

1 田园综合体融资面临的挑战

由于田园综合体在建设过程中存在资金需求大、投资期限长等问题，社会资金难以自发流向农村，同时农村地区经济基础薄弱，因此金融支持就成为制约田园综合体成长的关键要素。在田园综合体乃至整个农村的相关产业设施建设中，都难以避免地会出现政府投入资金不足、融资渠道单一、私人投资意愿不高、管理体制存在漏洞等各类融资问题，严重影响了田园综合体的建设，制约了乡村振兴战略的实施[19]。

1.1 田园综合体建设过程中政府投入资金不足

当前农村建设过程中普遍面临的问题就是农村地方政府资金不足，仅仅依靠农民的力量根本无法支持大规模的开发建设。且政府能提供的资金十分有限，城乡之间建设资金的分配存在很大差异，依靠转移支付无法满足田园综合体建设的大规模资金需求。PPP模式的核心就是运用社会资本填补政府投入资金的空缺，为大规模地开发建设活动提供资金保障。

1.2 田园综合体融资渠道单一，缺乏多元融资渠道的激励

田园综合体建设的资金主要来自政府补贴和银行贷款，由于政府提供的资金有限，所以田园综合体建设的资金大部分来自于银行贷款。但是这种单一且不稳定的资金来源渠道无法支持对田园综合体进行大规模整合规划，同时缺乏相关政策对于多元融资渠道的激励，田园综合体融资难、融资贵的瓶颈仍难以突破。通过PPP模式，可以拓宽融资渠道，采用企业投资，债务融资，股权融资多种方式筹集资金。

1.3 私人投资田园综合体项目意愿不高，缺乏社会资本的投入

田园综合体中的项目大部分可经营性弱，很难产生足够的现金流量和即时的投资回报，外部投资者积极性不高。且田园综合体建设中项目规划和生态保护占有重要地位，无形中增加了企业投资的成本。因此，私人参与田园综合体建设的意愿不高。政府对于项目实施的保障是调动私人投资意愿的有效途径，政府的介入可以在很大程度上降低企业投资的风险，同时给予企业提供一定的补贴。

1.4 田园综合体管理体制存在漏洞

随着我国城市化的不断加深，乡村高素质、高水平人才不断外流，而田园综合体的建设却需要大量的人才支持，开拓发展思路，规范建设管理。由于政府传达的政策思想不能及时见效且各级政府之间沟通难度不断加大，都使得田园综合体在管理上存在诸多困难。另外，对于融资资金的管理利用，也缺乏完善的监管体制和合理的安排规划。

目前田园综合体的融资存在诸多问题，面临着巨大挑战。针对这些问题，必须寻找一种长效合理的融资途径，而政府与私人资本合作的PPP融资模式十分符合田园综合体项目的特点。

2 田园综合体PPP项目的可行性分析

针对田园综合体融资过程面临的问题，本研究创新性地引入PPP融资模式。在分析PPP模式本身具备优势条件的基础上，进一步剖析田园综合体PPP项目的可行性，为该项目的实施运作提供依据。

2.1 PPP模式具备的优势分析

PPP模式將本来由政府承担的基础设施和公共管理的投资市场化改为政府与私营部门合作。将PPP模式引入田园综合体建设，将在很大程度上拓宽项目融资渠道、缓解乡村政府财政压力，还能降低项目风险，为社会资本提供发展机会和获利空间，进而引导更多的民间资本流向农村。

PPP模式为田园综合体建设引进了社会资本，拓宽了融资渠道。PPP模式采用政府与社会资本合作的方式，通过订立合同项目进行招标，使得政府与民间组织的合作合法化。可以采用PPP建设基金、资产证券化等多种方式拓宽融资的渠道和途径，从而解决田园综合体建设过程中资金不足、融资渠道单一等问题。

PPP模式有助于转变政府职能，缓解财政压力。PPP模式可以让政府用有限的财政资金充分撬动社会资本，缓解政府在乡村建设中的财政压力，将政府从建设主体转变为监督主体，使政府职能更加明确。

PPP模式为社会资本提供发展机会和获利空间。在采用PPP模式建设田园综合体的过程中要充分保证社会资本的收益。施工企业能够在建设过程中获得施工收入、投资差价等，也在一定程度上缓解了当地农民的就业问题，从而实现政府、企业、村民三赢。

PPP模式有助于降低田园综合体项目的风险，实现风险共担。PPP模式建设的一个重要特点就是风险共担，这对于企业而言尤其有利，有政府的支持、监督和引导，极大地增加了项目成功的概率，同时也弥补了田园综合体项目投资回报慢的缺陷。同样，对于政府而言，由于风险共担，也能在一定程度上提高政府工作的效率，加强监察的力度，最终保障项目的顺利实施和利益最大化。

2.2 PPP模式融入田园综合体建设的可行性

PPP模式良好的运作条件以及国家和地方政府的支持对田园综合体PPP项目的实施提供了坚实的保障。另外，PPP融资模式在我国公共基础设施建设中已经有了许多成功的案例，也可以为田园综合体PPP项目的实施提供参考。

2.2.1 PPP模式有良好的运作条件 PPP模式在我国公共基础设施建设中已有诸多实践，也建立起了较成熟的理论体系，尤其值得关注的是，PPP模式在特色小镇建设中已经有许多成功的范例，而田园综合体与特色小镇的建设有异曲同工之处。因此，PPP模式在田园综合体建设中是完全可行的，我国田园综合体试点处已有多地开始招标，田园综合体的PPP项目很快将在我国实现。

2.2.2 田园综合体的PPP项目具有良好的收益性 PPP项目能够顺利实施的重要条件就是良好的收益性，而田园综合体本身的重保障性质使得PPP项目的收益性严重受限。不过在开发过程中的施工承包利润、特许经营的租金利润、运营过程中的相关销售收入和物业管理收入都是重要且可观的收入来源，这也为PPP项目引进社会资金提供了可能。

2.2.3 PPP项目由政府主导，因此其安全性和稳定性有很大保证政府可以在项目的各环节进行有效的监督和资金支持，对社会资本的参与给予鼓励。同时，由于采用招标的方式，政府可以对项目公司进行考量，择优选择，这也在一定程度上保障了项目实施的安全性。这也是田园综合体这种投资规模大、回报慢的项目必须考虑的重要因素。

2.2.4 国家在政策上予以大力支持由财政部和原农业部发布的《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》指出，聚焦重点领域，其中包括田园综合体这一领域，即国家鼓励在田园综合体建设中采用政府和社会资本合作。2017年5月31日，原农业部办公厅印发《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》（简称《通知》），提出大力扶持休闲农业发展。该《通知》指出引导社会各类资本投资休闲农业和乡村旅游，创新财政投入使用方式，探索推广政府和社会资本合作，综合考虑运用先建后补、贴息等多种方式，撬动金融和社会资本投向田园综合体建设。

PPP模式符合国家政策导向，运作条件良好，可操作性强，在田园综合体项目中已经具备良好的实施条件和基础。但是在实际操作过程中，必须结合田园综合体本身的建设特色，对田园综合体PPP项目的运行流程进行设计。

3 田园综合体PPP项目的运行机制

田园综合体PPP项目的实施具有可行性，而项目的规划设计也显得十分必要，因此将项目的开展分为识别、采购、实施、移交4个阶段。

3.1 田园综合体PPP项目参与主体

田园综合体PPP项目的实施需要多方主体的参与，政府部门是项目的规划者和协调者，企业则是项目实施的主体，金融机构为项目开展提供资金支持，村民组织则是项目融资的来源和建设主力。4个主体都在田园综合体PPP项目实施过程中发挥不可替代的作用。

3.1.1 政府部门政府部门在田园综合体的PPP项目中扮演十分重要的角色，其角色定位具有多样性。首先政府部门是规划者，在PPP项目实施之前，政府部门须要对特定地点进行系统的考量，确定PPP项目在该地的可行性，然后制定实施的规划体系方案。而在项目实施过程中它又扮演一种协调者的角色，政府投入一定资金，并授予田园综合体开发有限公司（简称SPV公司）特许经营权，在SPV公司运营过程中及时协调外围关系。而在PPP项目成功落地开始正常运营后，政府则主要起到监督者的作用，按期检查田园综合体的建设发展情况，及时予以一定的政策指导。在项目公司特许经营期结束后，政府还要负责田园综合体的后续管理工作。政府部门几乎是田园综合体的全过程参与者，政府在田园综合体PPP项目的实施过程中更加注重其外部效应，聚焦于乡村振兴这个大目标、总方略。

3.1.2 企业中标企业是PPP项目的另一大主体，能够参与田园综合体PPP项目建设的一般是资质优良，财力资源雄厚且风险承受能力强的企业。一方面它们有一般私营企业的特征，以盈利为最终目标，投资回报是企业决策的重要指标，然而不同的是它的合作对象是政府，从某种程度上来说它开展项目的阻力会有所减少。另外，参与田园综合体PPP项目的企业更加注重社会效益，企业在参与SPV公司的决策过程中要考虑到诸多类似于环境治理、生态保护方面的因素，其目标趋向于多元化，更加注重社会责任。

3.1.3 金融机构一般而言，金融机构是一个被动参与的主体，由于SPV公司投融资的需要，金融机构会是其重要的融资来源。不过随着PPP项目的不断成熟和发展，金融机构也开始在项目中展现较积极的態度，可以期待金融机构更加深入地参与田园综合体的项目建设。

3.1.4 村民组织由于田园综合体PPP项目的特殊性，村民组织在项目中占有十分重要的地位。首先，村民可以是PPP项目融资的来源，通过鼓励村民以入股的方式为SPV公司提供一种新的融资路径。其次，就村民本身而言，入股项目公司可以增加其对于项目的认同感，无论对于项目的实施还是政策的落实都会起到促进作用。最后，这也是实现乡村振兴，解决“三农”问题的一种手段，通过村民参与，既可以解决一部分人的就业问题，又可以实现财富的增值与再生，助力乡村的发展振兴。

3.2 田园综合体PPP项目的运作流程

由图1可知，政府、企业、金融机构和村民组织构成田园综合体PPP项目的主要投资主体，其中政府监督引领，企业建设实施，金融机构融资，村民组织参与，4个主体共同保障田园综合体项目的顺利实施。同时，一个完整的田园综合体PPP项目由项目识别、项目采购、项目实施和项目移交四部分组成，从因地制宜识别PPP项目在当地的可行性，到通过招标确定合作企业，再到授予企业特许经营权，开展田园综合体项目的建设，最后由企业将项目移交到政府手中，这是田园综合体PPP项目开展必不可少的4个部分。

3.2.1 项目识别准备阶段判断项目是否适合通过PPP模式，利用社会资本来建设田园综合体。如果判断发现政府完全投资建设的效果优于引进社会资本，则无须采用PPP模式进行项目融资。在判断结束并确定采用PPP模式融资后，要进入项目的准备阶段，制定田园综合体实施的具体方案和规划，即发布招标公告，吸引企业前来竞标。经过风险评估及一系列分析评价后确定合作的企业，准备协商签订协议。

3.2.2 项目采购阶段政府与中标企业进行讨论协商之后，确定风险分担的合理比例，签订合作协议。双方按一定比例投入资本，其中政府提供少量资本，社会资本则是主要的资金来源。成立SPV公司，其主要负责田园综合体开发建设的全过程。

3.2.3 项目实施阶段双方共同成立SPV公司，政府授予SPV公司特许经营权。SPV公司通过债权融资的方式向银行借款，以满足建设田园综合体过程中的大量资金的需要。同时，为了充分调动村民建设田园综合体的积极性，SPV公司还可采用权益融资的方式鼓励村民入股。项目公司在进行债券融资和权益融资之后与承建商、供应商等建立合作关系，开始田园综合体的建设。主要着重于相关交通运输和公共基础设施的建设，抓住乡村的特色，有重点地建设田园综合体。同时项目公司还要负责田园综合体后期的运营，完成发展规划、招商引资、吸引人才等多项任务。在田园综合体正常运营后开始资金回笼，通过经营收入收回投资成本。

3.2.4 项目移交阶段在SPV公司特许经营期满后，将经

营权和所有权移交给政府。同时，政府要做好验收和检查工作，以保证田园综合体项目的后续平稳运行。

4 政策建议

鉴于目前PPP模式尚未在田园综合体建设中得到广泛应用和实施，且田园综合体本身具有与普通基础设施建设不同的特点，要真正将PPP模式融入田园综合体的建设中，以下几点则是须要考虑的：首先，积极推进试点工作，鼓励进行田园综合体的PPP项目试点。国家可出台相关政策对PPP模式在田园综合体中的应用和推广提供一定支持，同时跟进有关试点项目，及时记录和反思项目实施中存在的问题，并提出改进建议。其次，坚持以人为本，把握建设特色。采用PPP模式建设田园综合体的最终目标是实现乡村振兴，真正让农民富起来，因此在进行项目建设的时候可支持村民入股，让村民在项目中受益。同时也要提高对项目公司的审核标准，不可在建设过程中因为盲目追求利益而失去田园的特色，危害村民的利益。再次，建立有效的风险分担机制。风险分担是PPP模式在准备阶段要考虑的重要问题[20]。而田园综合体的PPP项目更是投资规模大，收益回报期长，项目结构复杂，因此做好风险分担的协商就显得尤为重要。政府有必要建立起一套完善的风险分担机制，对于项目公司的风险承受能力和安全性进行系统的考量分析。同时要对政府和企业之间的风险进行合理的分配，以保障项目的顺利实施。最后，充分利用乡村土地资源，调动村民参与的热情。在项目公司对田园综合体有了合理的规划后，政府可以考虑适当放宽土地使用的限制，充分利用土地资源，做好整体规划和布局，为田园综合体的建设助力。同时鼓励村民出资，既可增加村民参与建设的积极性，为田园综合体的后续发展铺平道路，又可缓解融资问题，这也是建设田园综合体的有效途径。

5 结论与展望

田园综合体的建设是我国解决“三农”问题和实施乡村振兴战略的重点工作，理应成为乡村振兴战略的主平台，成为农民脱贫的新模式。但其推行时间不长，尚属于一种新兴事物，在建设过程中可能存在的问题和遭遇的瓶颈是应当重点关注的命题。本研究从田园综合体的融资方式入手，将近年来在公共建设领域中卓有成效的PPP模式引入田园综合体的建设，旨在为田园综合体探寻一种最为有效的融资模式。本研究对PPP模式在田园综合体中的必要性、可行性进行了阐述，同时分析了PPP项目在田园综合体建设中的运作模式，也与之前的必要性及可行性互相印证。

将PPP模式融入田园综合体建设，既为田园综合体的建设提供了一种新思路，为政府解决农村农民问题开辟了一条新途径，也是乡村振兴战略实施的有效手段。田园综合体的PPP支持模式激发了政府主体的引导作用与社会资本的参与热情，让农民受益，为乡村建设注入新的活力。另外，PPP模式还可以在乡村振兴战略中发挥更大的作用。政府应当积极引导，将各种政策工具有机地结合起来，形成相对完善的政策工具体系，可以通过产业基金、资产证券化等多种方式进行创新性的融资模式研究，在具体形式上不断创新，构建PPP模式的良性运作机制。将PPP模式与更多农村建设的关键领域结合起来，更有效地发挥PPP模式在一系列农村基础设施治理中的作用，助力乡村振兴战略。

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