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残次林地土地开发的流程及意义

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摘要：残次林地作为新增耕地来源，突破了传统土地整治项目立项范围，极大缓解了近年来耕地占补平衡后备资源不足等问题，对我国坚守1.2亿hm2耕地红线有着重要意义。通过对定边县砖井镇候场村曹伙场土地开发项目的梳理，可以更加清晰地认知残次林地土地开发的流程以及其经济、社会、生态效益，对今后全国大范围开展残次林地土地开发有一定的借鉴意义。

关键词：土地开发;耕地占补平衡;残次林地

中图分类号：S29 文献标识码：A DOI：10.19754/j.nyyjs.20201015019

引言

耕地是人类最为宝贵的资源，是粮食生产的重要前提与保障。粮食安全无小事，城市化和工业化使我国的耕地面积大幅减少，耕地占补平衡作为耕地保护的一项基本制度，对实现耕地总量动态平衡目标和保障国家粮食安全具有重要意义。耕地占补平衡是非农业建设占用耕地的，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量相等、质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按规定缴纳耕地开垦费，专款用于组织、实施、管理开垦新的耕地的各项开支[1-3]。土地开发是耕地占补平衡常用的手段，是对尚未利用但自然条件适宜或允许被开发为某种用途，且有利用潜力和开发价值的土地，采取技术经济手段进行开发利用，包括荒山、荒地、荒水和滩涂[4]。

截至2016年底，全国耕地后备资源总面积为535.28万hm2，与2003年的调查结果相比减少近20万hm2。其中，集中连片的耕地后备资源188.80万hm2，占35.3%;零散分布的后备资源346.47万hm2，占64.7%[5]。根据水资源利用限制等条件分析，近期可开发利用耕地后备资源约62.68万hm2，另外314.80万hm2受水资源利用限制，短期内不适宜开发利用，通过开发坑塘、田坎等农用地和未利用地实现耕地“占补平衡”已遇到了瓶颈，亟需扩大补充耕地途径[6，7]。为此，原国土资源部于2017年12月11日下发《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》文件，明确“对于历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地，经县级人民政府组织组织可行性评估论证、省级国土资源主管部门组织复核认定后可统筹纳入土地整治范围，新增耕地用地占补平衡”，首次将园地、林地作为新增耕地来源，突破了传统的土地整治项目立项范围[8]。

定边县土地资源丰富，是陕西省地广人稀的大县之一，有“粮仓油海”的美誉。北部风沙滩区土地资源辽阔，区域内土壤沙化松软、地下水资源相对丰富，南部为黄土高原西北段，地势高低起伏，沟壑密布，区域内土地资源辽阔，发展规模化、精细化农业生产经营得天独厚。在此背景下，为了提高土地利用效率，促进耕地质量、数量和生态三位一体保护，确保耕地占补平衡，定边县国土开发整理中心启动了定边县2019年第3批残次林地土地开发项目。

1 项目区概况

定边县位于陕西省西北部，属陕北黄土高原与内蒙古鄂尔多斯荒漠草原的过渡地带。气候属半干旱大陆性季风气候，春季干燥气温回升快，降水较少，多大风及风沙天气，春末夏初常有冰雹;夏季多偏南及东南风，炎热多雨，日温差大，7、8月多雷阵雨、暴雨及大风天气;秋季凉爽湿润，气温下降快;冬季多偏北及西北风，寒冷干燥，降雪稀少，封冻期较长。多年平均气温9.0℃，7月份最高，多年月平均气温 23.0℃，无霜期 141d，绝对无霜期 110d[9]。定边县北部为毛乌素沙漠南缘，地势开阔平缓;南部为黄土高原西北段，地势高低起伏，沟壑密布。依据地貌成因类型及形态类型，可以将地质地貌分为剥蚀梁状低山区（白于山区）;剥蚀、侵蚀梁、塬区;侵蚀、堆积河谷阶地区及风蚀、堆积沙漠滩地区。

项目区所在的砖井镇土地广阔，属农牧大镇，镇域经济主要来自优质马铃薯、玉米、荞麦、甜瓜、羊、鸡、猪等几大产业，残次林地土地开发的社会认可度高。近年来连续获得玉米、马铃薯、球茎甘蓝、地膜辣椒等10多项全国单产最高纪录，无公害农产品生产通过国家整县环评，马铃薯、荞麦、羊肉经国家质监总局批准受地理产品标志保护，其中定边荞麦粉被国家标准化委员会评定为国家标准。本项目区位于砖井镇候场村，地理坐标介于E107°48'17"～107°56'50"，N37°32′51″～37°38'30"（图1）。

2 残次林地土地开发的一般流程

残次林地土地开发工作内容大致分为施工前、施工、施工后。图2为施工前的一般流程。

2.1 收集资料

原国土资源部明确可纳入土地整治范围的园地、残次林地需至少满足以下条件：历史形成、未纳入耕地保护范围、园地和残次林地等[10]。具体细化要求如下。

2.1.1 地类要求

纳入土地整治范围的地块地类必须为园地和有林地，且不带“K”，因为按照业务管理规定，带“K”的农用地视为耕地。

2.1.2 范圍要求

未纳入耕地保护范围，意味着地块不得在永久基本农田保护区范围内，地块不位于土地利用总体规划确定的允许建设区、有条件建设区和禁止建设区。

2.1.3 历史形成认定

全国第2次土地调查前地类和最新土地利用现状数据中地类都属于园地和林地的，视为历史形成的。

2.1.4 面积要求

可开发园地和残次林地最小上图面积不小于0.033hm2。

依据《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规[2017]13号），定边县自然资源和规划局对县域内符合文件要求的进行筛选，选择符合土地开发的地块纳入土地整治范围，作为定边县第3批次残次林地项目实施。

2.2 业内判读

通过遥感影像资料、土地利用现状资料、土地利用规划数据等数据库交叉判读，提取出可进行残次林地土地开发的地块。提取出的地块应当不属于林地范围（生态林、公益林和经济林等），且不位于生态保护红线范围内，适宜开发，水务、农业、林业、环保等部门需同意。

按照《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规[2017]13号），定边县组织发展改革和科技局、财政局、自然资源和规划局、农业农村局、林业局、水利局、生态环境保护局等相关部门对定边县第3批残次林项目进行评估论证，明确项目坐标内地块均不在定边县林业重点保护范围，属于退化残次林地。

2.3 外业核查

将提取出的地块制作为外业调查底图，项目申报单位的工作人员对每一个准备开发地块进行详细实地调研。调研内容应包括地块坐标的准确性;地块土地权属情况;地块土地的基本情况，如种植作物、年产量、是否为水浇地、灌溉水量等;地块所属行政村、自然村、承包人是否同意开发;地块所属行政村、自然村、承包人对地块开发的期望目标;采取地块内的土壤、水浇地水样用于检测分析。

2.4 内业作业

外业调查人员将调查内容反馈到内业工作人员，内业工作人员将调查数据处理汇总，依据土地开发的相关标准制作项目报告、预算、图件等，上报县、市有关部门审核批准。

定边县砖井镇候场村曹伙场土地开发项目区总面积134.8512hm2。其中，水浇地13.8015 hm2，旱地9.5440hm2，乔木林地7.3999hm2，灌木林地46.0952hm2，其它林地8.0675hm2，天然牧草地49.7571hm2，其它草地0.0912hm2，沙地0.0947hm2。本项目区土地利用现状结构详见表1。

通过对项目区土壤采样分析，地表土壤类型为粘土，土壤呈深棕色，有机质含量偏低，在2.58g·kg-1以上，土壤呈碱性，土壤肥力不足，但耕性良好，适合于种植各种农作物。通过耕作熟化可以改变土壤性状。总体土壤比较贫瘠，可以通过种草、秸杆还田、增施生物有机肥料等措施，增加有机质含量，培肥地力，土壤结构和养分状况经改良后适于农作物生长。采样检测结果见表2。

根据《农田灌溉水质标准》（GB 5084-2005），水浇地的pH值要在5.5-8.5，全盐量在非盐碱地地区为≤1000mg·L-1 ，盐碱土地区有条件的可适当放宽至≤ 2000mg·L-1。根据项目区内现有井水样检测结果（表3），项目区内地下水基本符合农田灌溉对水质的要求。

3 工程建设标准

项目建设的主要工程措施包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程和农田防护与生态环境保持工程。项目区建成后应满足田间管理和农业机械化、规模化生产需要;合理布置耕作田块，保持各项工程之间的协调配合，实现田间基础设施配套齐全;田间基础设施占有率应不高于8%，建成后的耕地质量达到所在地区的较高等别，基础设施使用年限不低于15a。

3.1 土地平整工程

按照《土地整治高标准农田建设标准综合体》、《土地开发整理项目规划设计规范》要求，田块划分以道路、田坎作为骨架，划块定方。表土剥离厚度为20～30cm，土地平整田面坡降控制在1/400左右，坡面平整度在施工时控制在±5cm以内，耕作层厚度应达到20cm以上，有效土层厚度应达到60cm以上。

根据《农田土壤培肥技术规范》（DB 61/T 966）要求，土地平整后，对项目区内的所有新增耕地进行土壤改良，以旋耕施肥为主，旋耕深度>25cm，肥料采用生物有机肥，施肥深度>20cm，培肥后有机质含量>6g·kg-1。

3.2 灌溉与排水工程

新建水源工程按照《灌溉与排水工程设计标准》（GB 50288-2018）和《土地整治高标准农田建设标准综合体》的要求进行设计和施工，使灌溉保证率达到85%以上。

3.3 田间道路工程

根据《土地整治高标准农田建设标准综合体》要求，结合项目区实际情况，田间道路采用砂石路面或者砖铺路面，砂石路面宽4.0m，两侧路肩各0.5m，面层厚20cm，下部垫土厚30cm，压实系数达到0.93，转弯半径>15m;侧铺砖路路面宽4.0m，两侧路肩各0.5m，侧铺砖路面厚12cm，下部垫素土夯实厚30cm，素土路基压实系数达到0.93，转弯半径>15m。

生产路采用素土碾压，压实系数达到0.93，路宽3.5m，垫土压实层厚30cm，高出地面30cm。

3.4 农田防护与生态环境保持工程

在田块划分单元区间结合道路建设布置田间防护林网，道路两侧各栽种1行或2行，采用乔灌结合，乔木采用樟子松，灌木采用红柳，林带行距1.5m，株距3.0m。樟子松高度不小于2.0m，冠幅不小于0.8m，土球为40cm×40cm;红柳高度不小于0.8m。田间防护林在地块周边布设6行防护林，采用乔灌结合，乔木采用新疆杨，灌木采用红柳，林带行距1.5m，株距1.5m，新疆杨胸径>4cm，定杆高3.5m，紅柳高度不小于0.8m。

4 项目实施后效益分析

项目审批通过后依据设计进行施工，施工后组织验收。在土地整治项目建设全过程开展绩效评价，包括项目建设过程中和竣工后的绩效评价。绩效评价需遵循客观公正原则，绩效评价工程应从评价对象的实际出发，实事求是，公平合理地进行评价;科学规范原则，绩效评价应按照规范的评价程序，采用定量和定性分析相结合的评价方法，科学、准确地确定评价结果。

4.1 社会效益分析

工程建设社会效益显著，项目实施后，可新增耕地110.0022hm2，新增耕地率81.58%，提高了土地利用率，改善了农业生产条件，对确保当地粮食安全，提高人民生活水平有重要的现实意义;提高了水资源利用效率，节约了当地弥足珍贵的水资源，在增加土地产出率的同时，为工业、生态、生活发展节余了可贵的资源，提供了支撑和保障;促进了农业经济产业化、规模化的发展，增强了该地区的农业生产后劲，对加快现代农业建设进程，促进地区经济振兴和快速发展具有一定的推动作用。

4.2 生态效益分析和环境影响分析

4.2.1 定量分析

项目实施后，可新增耕地110.0022hm2，提高了土地的利用率。土地垦殖率是衡量土地利用率的一个重要指标。项目区总面积134.8512hm2，建设规模134.8512hm2，整理前耕地面积23.3455hm2，整理后耕地面积133.3477hm2。本项目整理后土地垦殖率大幅度提高，达到98.89%。

整理后土地垦殖率=（耕地面积÷项目区总面积）×100%

=（133.3477÷134.8512）×100%=98.89%

4.2.2 定性分析

通过配套农业基础设施建设，改善了农业生产条件，增加了植被覆盖率，优化了林带结构，改善了生态环境，增加了抗御自然灾害的能力，使区域生态环境得到明显改观，为当地人民群众创造了优美的居住环境。

4.2.3 环境影响分析

在项目施工过程中，会对环境产生一些不利影响，主要表现为工程开挖、机械碾压破坏原有的表土和植被，破坏当地野生动物的生存环境;同时工程施工也会产生噪音、粉尘以及废渣等。但在项目实施完成后，项目区将形成良性的农业生态系统，具有较好的景观效益和环境效益。

4.3 经济效益分析

项目实施后，新增耕地面积110.0022hm2。通过土壤改良措施、农田水利设施建设，经过几年耕种以后，土地生产力可大幅度提高。

种植以玉米为例，项目实施后，按照当地田块平均产量计算，由于增加土壤改良等措施，旱地成本由原来的6000元·hm-2增加到7500元·hm-2，产量由原来的4500kg·hm-2增加到8250kg·hm-2;水浇地成本由原来的7500元·hm-2增加到9000元·hm-2，产量由原来的7500kg·hm-2增加到10500kg·hm-2。

项目实施后，耕地面积达到133.3477hm2，按照当前玉米收购价2.0元·kg-1计算，扣除生产成本，增加粮食增产计算成果见下表4。

参考文献

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[10]李全宝. 园地和残次林地开发关键问题研究——以江苏省新沂市为例[J]. 中国国土资源经济， 2019（06）：53-88.

（责任编辑李媛媛）

收稿日期：2020-08-05

作者簡介：庄海海（1993-），男，硕士，助理工程师，研究方向：土地工程。

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