| 标题 | PPP模式下高速公路建设期政府方管理的几点思考 |
| 范文 | 李成 韩东 摘 要：近年来，我国经济增长呈放缓趋势，国家为刺激经济发展，采取了加大基础设施建设投资等一系列措施。在此形势下，地方政府债务压力不断加剧，国家也在不断要求控制地方政府债务，很多基础设施建设项目无法在短时间内实施。为加快基础设施建设，地方政府也在不断尝试其他建设模式。PPP模式就是一种新型建设模式，在国外也有不少成功的案例，这也给我们国家基础设施建设提供了一个选择参考。 关键词：PPP;高速公路;建设;管理;SPV公司 DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2019.23.151 1 引言 PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 近年来，以PPP模式实施的项目不断增加，也有不少地方政府假借PPP的名义扩大地方债务。国家对PPP的管控也越来越严，审批也进一步收紧，国家陆续出台相关管理办法、制度、文件等，指导PPP项目的实施。笔者结合在杭紹台高速公路台州段建设指挥部工作期间的诸多体会，谈一些对PPP模式下建设期政府方管理的思考，与各位同仁探讨学习。 2 以PPP模式实施高速公路建设的意义 一条高速公路的实施，对地区乃至全省、全国大路网的连接、完善有着重要意义，能够缓解类似功能高速饱和的交通压力，为沿线经济的发展提供有利条件，让当地难以开发的森林、矿产、旅游和人力等资源得到开发利用的机会。特别是对于经济落后、交通发展滞后的地区，越早实施就越有利于经济发展。但因为政府财政能力有限等原因，导致高速公路建设不断推后。 高速公路是收费项目，采用使用者付费，完全符合实施PPP模式的基本条件。在此种情况下，基于上述条件，政府以将一定年限的收费权等（特许经营权）转让给社会资本方的形式引进社会资本投资，促使高速公路建设尽早实施，这样既减轻地方政府的财政压力、更早的带动当地经济发展，社会资本方也能获得合理的投资回报，调动社会资本参与高速公路建设的积极性，形成一个社会资本方、地方政府及沿线居民“三赢”乃至“多赢”的局面。 3 高速公路建设PPP模式实施流程 政府方开展项目的前期工作，如项目建议书、工程可行性研究、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、PPP项目实施方案等，包括但不仅限于以上工作。通过公开招标选定社会资本方参与高速公路建设，政府方与社会资本方签订《投资协议》，由社会资本方按照招投标文件及《投资协议》要求组建SPV公司（建设单位），SPV公司与政府方签订《PPP合同》继承了项目业主的权利和义务，负责项目的投融资、建设、运营、养护管理等一些列工作，特许经营期满后，SPV公司按照《PPP合同》约定将项目移交给政府方。杭绍台高速公路工程台州段PPP模式结构如图1所示。 4 建设期政府方管理的重点 高速公路建设是一项民生工程，有着投资大、建设周期长、不可复制性、不可重复性等特点，关系着人民群众的生命财产安全。政府方在选定投资方后不可能听之任之，必然要在建设过程中对其建设进行监督管理。在这里我们所探讨的政府方管理是指挥部对项目建设的管理，对SPV公司的监督与协调配合。 （1）合理划分指挥部与SPV公司的责任。PPP模式与传统模式管理的不同之处在于有政府方组织成立的指挥部和社会资本方注册成立的SPV公司两个业主，也就是我们常说的“大业主”和“小业主”。为避免在建设过程中两家业主单位之间相互扯皮推诿，就需要明确约定各方的责任和义务。 杭绍台高速公路工程台州段的操作是，首先在PPP合同中约定双方的权利义务，并参考《高速公路项目建设管理规范》（浙江省地方标准）在项目开工前编制了《建设管理大纲》，在大纲中明确细化双方的权利和义务。 指挥部主要负责与地方政府和上级政府协调关系、SPV公司成立前的项目建设管理工作，SPV公司成立后以巡查监督SPV公司建设及政策处理工作为主，资金监管（监督资本金的注入、建设资金的筹措及使用），工程质量、安全信息的报送，主导参建单位的信用评价，后续设计的进度质量及设计变更情况的监督等。根据省级主管部门规定，PPP模式下监理单位的招标及管理工作必须由指挥部负责。 SPV公司负责除指挥部承担的建设单位工作以外的全部建设单位工作，包括但不限于工程建设资金的筹措与使用，按照国家规定的基本建设程序，全面完成项目建设、运营、管理、养护工作，对工程建设的“五控两管一协调”全面负责。同时还要服从政府、行业主管部门的监督等。 在大纲中还明确了：项目总进度计划及各个关键节点的完成时间;制定明细表格明确每一项工作的主办单位与配合单位，乃至主办科室和配合科室，做到责任分明;细化了SPV公司所需设置部门、人员配置数量和资格要求;项目实施期间需要制定的管理制度及责任单位等。 （2）加强对SPV公司的监督管理与指导。PPP模式可以发挥各方特长，密切配合，争取项目利益最大化。社会资本方发挥在融资、管理及技术上的优势，特别是上市公司，有着一套成熟的风险控制体系及质量管理体系，有着专业化的管理团队。政府方发挥在土地征迁、政策处理、与各相关政府部门的沟通协调等方面的优势。 实际操作过程中，常见参与PPP项目的社会资本方有施工企业、由投资财团和施工企业组成的联合体，通常社会资本方会自行承担施工。以往社会资本基本没有机会以建设单位的身份参与以政府为主导的基础设施建设，在这方面的经验非常少，在项目建设管理过程中存在着许多问题。比如经常性的将角色转换至施工单位，对政府部门提倡的一些新做法有抵触绪情绪、积极性不高;SPV公司人员与施工单位人员角色互换;兼着总承包单位部分职能等。 PPP模式下，政府方可以针对上述问题加强对SPV公司的监管与指导。第一，《PPP合同》中明确约定组建的SPV公司人员配置资格、数量要求，人员更换的要求等。可明确约定主要管理及技术人员原则上不得更换，除非政府方认为不具备该岗位能力要求更换，同时更换的人员不得低于被更换人员资格条件。第二，要求SPV公司和施工单位划清界限，SPV公司不得兼总承包单位任何职能，保证时刻以建设单位的角度考虑问题，确保作出最有利于项目的决策。第三，制定相关管理办法，规定SPV公司人员和施工单位人员不得相互调换岗位，便于监理单位等第三方服务机构对项目建设的管控。第四，《PPP合同》还需要约定，SPV公司不但要遵守相关法律法规及相关规范标准，还要落执行地方政府部门最新出台的相关文件，比如品质工程建设、淘汰落后工艺、立功竞赛等。在实施过程中，SPV公司还遵守社会资本方管理考核要求，投资收益是社会资本方考虑的重中之重，当需要增加投入的时候，总是会出现抵触情绪，不愿意增加额外投入，这就需要代表政府方的指挥部加强管理指导。 （3）监督指导合理划分施工标段。杭绍台高速公路工程台州段全长45.184Km，采用PPP模式实施，由社会资本方自行承担施工。考虑便于组织协调管理，本项目按照县域划分成两个标段，在后续的建设管理过程中发现，这样的标段划分并不是很合理。两个标段项目部为了管理方便，自行划分为两个工区，名义上还是两个标段，实际上可以看成四个标段独立组织施工，只是在对外还是以标段的名义开展工作，如此直接划分成四个标段反而更便于建设单位管理，更符合法律法规规定。 标段划分过少、规模过大，既不利于施工组织，有效控制工程进展，也不利于各项目部之间的良性竞争，更不能有效促进项目部之间的比学赶超。如何科学合理的划分标段，不光是PPP模式管理决策的重点，也是其他模式下管理决策的重点。科学合理划分标段更有利于项目的顺利推进，有利于质量、安全的管理，有利于立功竞赛的开展。 （4）加强对分包的控制管理。分包是工程建设常见的现象，特别是规模大、投资高、战线长的高速公路项目，往往分包越多，业主、监理和总承包方等协调管理的难度越大。杭绍台高速公路工程台州段每个标段合同额约30亿元左右，分包是不可避免的，考虑到PPP模式的特殊性，指挥部不干涉分包实施过程。实施过程中，施工单位分包较多，加之未采用公开招标方式选择分包单位，分包合同的签订存在诸多“隐患”。在施工过程中与分包单位之间产生很多争议纠纷。对项目的进展不利、增加成本、影响进度，乃至对当地政府的声誉也有影响。 在此情况下，加强对分包的管控，合理确定分包工程、选择分包单位，既有利于项目管理，也有利于建设目标的实现，同时降低管理风险、节约施工成本。另一方面还要加强对分包的备案及合同管理，加大对分包的合同履约情况检查，包括人员机械到位情况，内部各项管理体系、制度的制定及运行情况。 （5）加强对施工单位人员的监管。在杭绍台高速公路工程台州段实施过程中，为了发挥SPV公司的建设单位作用和积极性，指挥部对施工单位人员的管理基本完全放权。因为SPV公司与施工单位人员都受社会资本方的统一调配管理。导致在实际管理过程，出现施工单位人员更换频繁、更换率高、人员配置不足等现象。既不利于项目管理的连续性，也不利于工作的开展。 人是工程建设关键，是将原材料转化成工程实体的桥梁和纽带，管理能提升效率、降低成本、保障质量安全。管理技术人员更是工程管理的核心，即使是PPP模式，指挥部也不能将施工单位人员的最终管理审批权限完全放给SPV公司。 5 建议 PPP模式下，政府仅用少量的资金撬动大量的社会资本参与基础设施建设，既带动了经济的发展，也提高了社会资源利用率。近年来社会资本比较热衷参与PPP项目，政府方还有很多可以控制改进的。第一，政府行业主管部门可优化信用评价管理系统，将分包单位纳入信用评价，有利于对分包单位的监督管理。第二，在《PPP合同》中就明确约定分包的工程内容，避免出现肢解分包等违法分包、转包现象，以利于质量、进度、安全管理。要求SPV公司（或者施工单位）采取公开招标（或者邀请招标）的方式选择分包单位，保证分包的合法性，有利于选择优秀的分包单位参与工程建设。第三，在社会资本招标文件和《投资协议》中明确项目建设需要遵照和执行地方政府出台的工程建设要求，贯彻执行地方政府新出台的相关文件精神。 6 结语 PPP模式是近年来的热门话题，不少地方也在尝试探索，各地也陆续推出一批PPP项目，取得了一定的成果。国家也在不断出台相关办法、文件，指导规范着PPP项目的实施。但在实施过程还存在着诸多困难与障碍，希望国家能够进一步完善相关立法，出台更加明细、操作性強的制度办法，带动社会资本参与基础设施建设的积极性，推动国民经济的发展。本文仅是笔者结合实际工作提出对PPP模式的一些拙见劣解，局限性大，还请大家批评指正。 参考文献： [1]财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知.财金[2014]76号. [2]浙江省质量技术监督局.高速公路项目建设管理规范 DB33/T2033—2016[S]. [3]浙江省人民政府办公厅.关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见.浙政办发[2015]9号. [4]蓝强等.工程建设PPP模式与BOT模式至差异分析[J].公路，2015（10）. |
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