| 标题 | 发达国家治理空气污染的财税政策对江苏的启示 |
| 范文 | 李惠娟+徐雯雯 摘要：随着江苏经济的高速增长，工业化与城镇化步伐也逐渐加快，环境污染形势却日渐严峻。由于产业失衡、煤炭燃烧、汽车尾气与建筑扬尘等原因带来的空气污染问题已经严重影响人们的身心健康。大气环境作为一种公共品，需要相应的财税政策弥补市场调解的缺陷。本文首先分析江苏省空气污染的成因，然后总结发达国家治理空气污染的财税政策，最后从财政政策与税收政策两个方面提出对江苏省治理空气污染的启示。 关键词：空气污染；治理；财税政策；启示 中图分类号：R122.7 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2017）03-0018-02 DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.03.004 Abstract： With the rapid growth of economy in Jiangsu， the pace of industrialization and urbanization has been accelerated， and environmental pollution has become increasingly serious. Air pollution have seriously affected peoples physical and mental health caused by industrial imbalance， coal combustion， automobile exhaust and construction dust. As a kind of public goods， the atmospheric environment needs fiscal and taxation policies to make up for the defects of market mediation. This paper first analyzes the causes of air pollution in Jiangsu Province， and then summarizes the fiscal policies of air pollution control in developed countries， finally put forward the inspiration for Jiangsu Province from two aspects of fiscal and tax policy. Key words： Air pollution；Control； Fiscal and tax policy；inspiration 近年来，雾霾天气在江苏省有增加态势，尤其是在冬季。今冬以来，江苏的大部分地区经常处于空气污染状态，苏北某些城市部分时段AQI值甚至高达300多。严重的空气污染给居民的生活带来诸多不便，造成了交通拥堵及出行困难，更有甚者会加重呼吸道感染、诱发心脑血管疾病，严重危害人们的生命健康安全。解决空气污染问题，提高江苏省生态文明建设水平已刻不容缓。 1 空气污染的主要成因 1.1 产业结构不合理，工业产值过大 江苏省地处东部沿海，位于当今世界经济最具活力的太平洋西岸，是我国实现与国际经济接轨的前沿区域之一。随着改革开放的深入，江苏省各产业迅速发展，第三产业比重稳步上升，但第二产业比重依然在45%以上，产业结构有待优化。2015年，江苏省第二产业对GDP的贡献率达45.7%，作为以制造业为主的工业大省，江苏省工业起步较早、基础牢固，工业产值一直位居全国前列，同时带来的突出问题则是传统工业比重大，技术改造困难。诸如炼钢、水泥、热力发电和化工等传统工业，在生产过程中会消耗大量化石燃料，燃烧能源排放出的有害气体以及可吸入颗粒物等负面产物也严重影响了大气环境，是导致江苏省空气污染的主要因素。 1.2 能源结构不合理，煤炭消费总量过大 江苏省的能源消耗以煤炭为主，随着经济发展逐渐进入转型期，地下煤炭贮藏也在逐渐减少，在省内实现煤炭自给较为困难。在目前的能源结构和生产方式下，经济发展对生态造成的破坏和对环境造成的污染较为严重。2015年江苏省规模以上工业企业消耗原煤达24600万吨，比去年略低。煤炭作为江苏省的基础性能源，其污染物排放引起的負面效果已经逐渐超越了通过燃煤带来的经济成果。现行的煤电价格与其它形式的能源相比有一定价格优势，但从某种程度上却是以牺牲大气环境为代价。煤炭在燃烧过程中释放出的二氧化硫、氮氧化合物和可吸入颗粒物是形成雾霾天气的直接原因，严重影响了江苏省居民的健康。 1.3 汽柴油标准较低，民用汽车较多，尾气排放总量较大 随着江苏省人均收人水平的提高和城镇化的纵深发展，汽车逐渐进入千家万户。统计资料显示，近五年来，江苏省民用汽车数量平均增长率达到18.8%，至2016年，民用汽车保有量达到1000多万辆，居全国第三位。相关研究表明，汽车在怠车时排放的可吸入颗粒物超过正常行驶的2倍，如果刹车，还会排放大量重金属有害物质。因此，交通拥堵是加剧大气污染的主要原因，交通拥堵时期也是污染物排放的高峰期。 柴油车排放的尾气也是空气污染的重要来源，虽然柴油车数量远少于私家车，但是它排放的氮氧化物，占到了所有机动车的70%。相比发达国家，我国成品油的质量较低，如果能够提高成品油等级，空气污染问题可以得到有效缓解。 1.4 建筑扬尘 近年来，随着人均可支配收入的增加与消费观念改变，房地产业迅速发展，建筑施工面积也持续上升，由于江苏省经济发达并且可持续性良好，所以不论是各市区还是县城，房地产市场都很火爆，2015年江苏省建筑施工面积达21亿平方米，为2009年的2.16倍。令人担忧的是，部分地区片面追求经济效果，在筹建过程中不考虑实际情况，盲目建房。不仅占用了大量土地，减少了耕地面积，而且在拆迁和施工的过程中，较少采用绿色施工，产生大量建筑扬尘。 2 发达国家防治空气污染的财税政策经验 2.1 美国 二战后的美国，工业和交通运输业迅猛发展，能源消耗量猛增。在此背景下，美国也难以逃脱环境污染的威胁。光化学污染事件是世界著名的公害事件之一，很多人因此患上疾病，甚至失去性命。面对严重的环境灾害，美国政府做出一系列整改措施。首先，健全环境法律体系，利用法律的强制性约束企业和个人的行为，减少不环保行为发生。其次，加大污染治理财政资金投入，对使用清洁能源或清理后再排放的企业和个人实行财政补贴，引导公众树立绿色消费观念。同时，出台一系列环境保护征税法案，对空气造成严重污染的化学物质（二氧化硫、碳）等征收环保税，对自然资源开采征收开采税。 2.2 德国 经历了两次工业革命后，飞速发展的德国也受到环境污染影响，空气污染尤为严重。面对困境，德国政府采取了一系列财税政策：首先，加大环保治理资金投入，对高污染排放地区进行重点治理。然后，鼓励新能源的开发与使用，利用地域环境特点，开发可再生能源，如风能、水能、太阳能以及生物能发电等高新环保能源，对研发与推广给予大力度的财政支持。再次，建立有效的财税政策补贴机制，通过财政拨款给予企业资金支持，引导重工业企业引进高新环保技术，淘汰高污染高排放的产能，促进产业结构优化升级，实现健康持续的绿色发展。最后，征收生态税，利用税收进行宏观调控，通过增加高污染能源的使用成本，制约企业对化石燃料的使用，从而减少污染物排放。 2.3 英国 英国在经历了“蒸汽时代”和“电气时代”后，成为世界霸主，但在此光环下，却隐藏着巨大的环境风险。20世纪中期，由于工业生产和居民生活，伦敦城区的用煤量大幅增加，产生的废气未经处理就直接排放，有害气体排放量远超安全标准。同时，由于地域特点，英国形成了温带海洋性气候，在此情形下，伦敦常年阴雨，污染物不易扩散，空气污染因此加剧，严重威胁当地居民的身心健康。伦敦烟雾事件后，英国政府当即采取了一系列措施改善生态环境，公众也开始意识到环境保护的重要性。首先，运用财政拨款对居民的传统炉灶进行大规模整改，将耗煤量较高的工业企业和发电厂迁出伦敦。其次，为减轻汽车尾气对空气质量的负面影响，采取财政补贴和税收优惠政策，鼓励民众使用新能源汽车，对燃烧成品油的私家车征收较高费用。第三，根据产品的能耗高低从量征税，征税产品主要为煤炭、天然气、电力和液化气等，主要征税对象为燃烧化石能源的商业、工业和公共部门。英国通过征收资源税，极大地推动了企业节能减排的积极性。 2.4 北欧国家 针对经济发展至瓶颈期产生的空气污染，北欧国家对煤炭、天然气等征收环保税。一般而言，最终燃料产品或电力的下游经销商为税收的主要承担者，对电力以外的其它能源采取直接征税的方式，税收的实际负担主要流向下游的消费环节，采取悬殊较大的差异税率（如碳税），实现混合征收方式，通过提高税率以减少空气污染物排放，达到绿色发展的目标。 3 江苏省防治空气污染的财税政策启示 发达国家主要以经济手段治理空气污染，通过财政补贴鼓励节能和发展公共交通，以加征环保税费来限制污染物排放，这对江苏省治理空气污染的财税政策选择有一定启示。 3.1 财政政策 （1）调整产业结构，优化能源消费模式。产业结构方面，江苏省应加大对产业转型的财政扶持力度，强调创新驱动与可持续发展战略，淘汰落后产能、落后工艺，引进新型工业技术，促进产业转型，引导产业从高污染型重工业向高新技术清洁工业转变，从以工业为主导向以第三产业为主导转变。 能源方面，可以在生产环节和消费环节进行调控，对新能源开发和利用均给予补贴，鼓励新能源和清洁能源的开发与使用，利用江苏的地域优势，大力发展风力发电、核能发电等绿色能源，以减少高污染能源使用，改善大气环境。 （2）增加财政补贴，大力发展公共交通。将财政资金投向省内公共交通建设、增加公交车数量、合理调配班次、优化站点分布等，在有条件的城市发展更为快捷、舒适度更高的地铁，增加公共交通的吸引力与舒适度，引导更多居民主动放弃私家车出行，选择绿色环保的公共交通。同时，还可以借鉴英国伦敦应对交通拥堵的收费制度，抑制私家车出行频率。 （3）增加城市绿化与污染治理的财政投入。增加城市绿化与污染治理的财政投入，引导社会资金参与其中，充分发挥财政资金的杠杆作用。通过建设绿化隔离带、道路旁栽种绿植等，将工业区与住宅区分开，吸附汽车尾气中的有害气体，涵养水土以改善地表生态环境；通过产业低碳发展与清洁发展、污染物消减、交通清洁等方面，从局部到整体，全面推进节能减排，从源头减少空气污染物排放。 3.2 税收政策 （1）对高污染的能源加成征税。资源税是对原油、天然气、煤炭等自然资源征收的一种税收。目前，原油、煤炭、天然气已经实行从价计征，其余的还是从量计征。空气污染的主要来源为煤、原油等化石燃料，它们燃烧之后排放的二氧化硫、二氧化碳、氮氧化合物、烟粉尘等污染物，是空气污染的直接源头。江苏省于2016年7月全面实施资源税改革，能够促进资源的有效利用，进一步发挥税收对节约资源、保护环境的调节作用。但是江苏省的资源税还不够完善，考虑到各省份对资源定价的自主权，江苏省应进一步优化资源税的税种与税率，利用税收的调节功能，减轻空气污染。 （2）实行税收优惠政策。目前，江苏省现行的税收优惠政策包括直接税收优惠和间接税收优惠。直接税收优惠政策一般是通过税收抵免、加速折旧、税收返还等形式达到减免企业纳税总额的目的；间接税收优惠政策主要是通过降低税率或税基以减少企业的生产成本，形成市场竞争的价格优势。通过实施税收减免的优惠政策，鼓励企业设备更新换代、安装控污设备、开展清洁生产等，促进企业生产绿色环保产品，进一步通过市场营销活动，扩大环保产品的消费市场。 （3）开征消费税，引导正确消费观。目前，在消费税的各税目中，烟酒、鞭炮、焰火、成品油、汽车、游艇等消费品在使用过程中会造成不同程度的空气污染。开征消费税的目的是引导消费者的行为，帮助消费者树立绿色消费观念。应深入推进消费税改革，通过提高奢侈品和含污染消费品的价格，从源头上控制污染物排放，倡导整个社会形成绿色消费的观念。 参考文献 [1]安彦林.防治大气污染的财税政策选择[J].税务研究，2014（9）：79-80. [2]洪穎丽，欧梅，曹露等.防治大气污染的财税政策分析[J].经贸实践，2016（2）： 89-90. [3]张卫国.促进大气污染防治的财税政策研究[D].济南：山东财经大学，2015. [4]周景坤，黄洁. 国外雾霾防治财政政策及启示[J].经济纵横，2015（6）：66-69. [5]王婵娟.中国碳减排财税政策研究[D].天津：天津商业大学，2015. [6]熊波，陈文静，刘潘等. 财税政策、地方政府竞争与空气污染治理质量[J].中国地质大学学报（社会科学版），2016，16（1）：20-170. [7]张芃，段茂盛. 英国控制温室气体排放的主要财税政策评述[J]. 中国人口.资源与环境，2015，25（8）：100-106. 收稿日期：2017-05-18 作者简介：李惠娟（1974-），博士，副教授，研究方向为资源与环境经济，区域可持续发展。 |
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