| 标题 | 基于生态视角下“河长制”长效机制研究 |
| 范文 | 唐迎春 摘要： “河长制”是时代的需要，也是绿色生态文明建设的需要。通过分析了河长制的内涵及意义，根据现有的“河长制”实践经验，分析影响“河长制”长效机制的因素，并提出构建“河长制”长效机制的途径，以期为推动“河长制”各项任务与措施贯彻到实处、实现河水环境的可持续发展提供理论参考。 Abstract： "River Governor System" is the need of the times and the need of green ecological civilization construction. By analyzing the connotation and significance of River Governor System， according to the existing "River Governor System" practice experience， this paper analyzes the influence factors of the long-term mechanism of "River Governor System"， and puts forward the ways to construct long-term mechanism of "River Governor System"， so as to provide reference for promoting the implementation of all tasks and measures of “River Governor System” and realizing the sustainable development of water environment. 关键词： 河长制；长效机制；生态视角 Key words： River Governor System；long-term mechanism；ecological perspective 中图分类号：TV213.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）07-0034-03 0 引言 随着我国经济的快速发展，水环境保护与治理问题一直是人们关注的热点问题，为治理水环境污染，国家相继颁布了一些法律法规，如《水污染防治行动计划》（“水十条”，2015，国务院），该计划对中国的水环境治理提出了明确的规定和新的要求。在2016年，国家又印发了《关于全面推行河长制的意见》，在全国范围内开始试行“河长制”，力争2018年年底全面实施。 人类的行为介于一定的社会环境，其之间交互关系理论即生态视角理论[1]，人类的行为存在于社会环境中，社会环境影响人类行为，双方之间相互作用，对于人类来讲，生态环境直接影响着人类的行为，人类对环境的影响属于社会工作研究范畴，是其重要基础理论之一。“河长制”是对水环境治理的一种新的尝试，是在我国严峻的水环境污染情况下，针对我国长期的“九龙治水、群龙无首”等管理制度的一种创新。“河长制”起源于2007年太湖的水污染事件，而后被各省借鉴并推广，经过实践证明：在一些城市地区，随着“河长制”的实施，主要河流的水环境质量得到迅速改善，公众对水环境投诉大大减少。 在“河长制”的实践过程中也发现了一些问题，如“河长制”的考核机制还不健全，问责机制还存在一些问题[2]，“河长制”的监督机制、可重复性等问题一直也存在争议。怎样建立其一个良好运行状态的“河长制”长效运行机制，是一个比较值得研究的问题。 1 “河长制”长效机制的内涵及意义 “河长制”是针对我国目前水污染日趋严重情况下，采取的一条有效途径，其长效机制随着水环境的状况而不断变化、不断丰富、发展和完善[3]。“河长制”的长效机制包括三个方面的内容：一是人类行为与水环境之间的相互联系；二是“河长制”在水环境治理中发挥的功能；三是“河长制”在水环境治理中的作用过程和作用原理[4]。 1.1 “河长制”长效机制的内涵 “河长制”长效机制是保证河长制在现有的法律法规情况下，能够长期正常运行并发挥其应有的功能，所以“河长制”长效机制的内涵可以概括为：能够保证长期运行的过程和方式。通过近年“河长制”实施，我国大多数城市河流的水质状况有了明显的改善，基本遏制住了近年来急速下滑的趋势。可以说“河长制”对于改善区域河流水质状况，乃至提高全民身体健康水平至关重要。 1.2 “河长制”长效机制的意义 随着水污染的加剧和人们环保意识的觉醒，“河长制”是一种党政领导直接负责河段的一种创新制度，是统一领导，明确职责，相互协调，有效克服以前环保、水利、国土、市政等多个主管部门职责不清，各部门之间职能交叉和重叠现象，提高了水环境治理上的效率。“河长”的设置，有效地统一了资源的配置问题，解决了各部门之间的相互协调问题，提高了水环境治理的效果。“河长制”采取主要领导责任制，把河段治理工作具体到人，“河长”对所管辖的河段负责，完善了水环境治理的领导体制，采用“一河一长、一河一策”的治理方案，各级“河长”协调行政机关内部因素，提高行政机关的管理效率，使水环境质量得到有效改善。 1.3 “河長制”长效机制实施条件 一项制度的实施，离不开一些必要的基本条件。“河长制”长效机制的实施也需要具备3个必要的基本条件：一是要有必要的制度体系配套；二是要有良好的制度运行环境；三是要有推动制度顺利运行的“发动机”-即监督机制和激励机制。“河长制”将治理水环境问题落实到实际的责任人，改变了以往的责任不清，难以追责的问题，实施党政领导“河长”的行政问责制，采用月报、季报、年度考核等形式来考核各级“河长”对其负责河段的管理情况及治理效果等。对考核出色的，进行公开表彰并给予一定奖励；对考核不合格的，应依法追责。如无锡市规定：对环境污染整治不力的、未有效完成目标的，对责任人实行“一票否决制”[5]。通过监督和激励机制，巩固了水环境目标责任制的落实，确保了“河长制”政策的顺利实施。 2 “河长制”长效发展影响因素 2.1 “河长制”协调机制不健全，跨区域问题难以协调 “河长制”作为水环境治理的有益探索，在河流污染治理上成效显著，但缺少统一的流域管理条例或法规作为支撑。虽然“河长制”的实施对河段的岸上、岸下的环境质量改善提供了契机和可能，但不可否认的是“河长制”把整个流域河流按行政区域划分为一个个“河段”，“河长”只负责自己行政区域内水环境质量问题，而没有把全流域的水环境问题全盘考虑。长期以来形成的流域上下游布局不合理、产业低端化、污染无序排放等问题一直存在，而流域上下游存在排水和取水的问题，各个行政区域对河流水环境要求也不尽相同。如一些行政区域在制定水功能区划的时候，根据该行政区域发展规划，把河流定义为开发利用区，开发利用区一般要求水质标准为Ⅲ类水质，如果河流为下游某一行政区域的主要供水水源，那么一般要求水质标准为Ⅱ类水质，这样以来，各个行政区域“河长”河流水环境治理目标定位不一样，势必造成了河流上下游、流域各个行政区内的水环境治理问题不连续、不协调，如果各级“河长”各管门前水，“河长制”的治理效果将会偏离原来设定目标，其成效也将大打折扣，其目的也无从谈起。 2.2 “河长制”生态区域布局失衡，“重城市，轻农村”现象突出 在生态系统中，生态环境影响生态位，生态位也反应生态环境的变化，两者之间是互动关系，其生态位空间的大小与其所适宜生态环境成正比。生态环境越适宜，该生态位上的物种就会变成优势物种，其他物种变成劣势物种或淘汰物种。在整个流域范围内，一些行政区域由于经济优势，可以集中财力、物力对所辖水环境污染进行治理，但也有一些经济发展欠发达区域，这些行政区域本身经济基础就比较薄弱，无法投入更多成本资源来完成水环境的治理工作，而且经济发展是摆在这些欠发达地区的首要问题，经济增长考核的压力和环境质量考核压力并存，造成了“河长制”落实不到位或落实不彻底的现象时有发生。近年来随着城镇化速度的加快，大量的社会资源、人口资源向大城市集中，城市河道也往往称为“河长制”关注的重点，而广大农村地区，对水环境质量关注有限，农村的水环境问题很少受到关注。不可否认的是随着经济的发展，广大农村地区的水环境问题越来越严重，以前常见的小鱼小虾现在在很多农村地区难觅踪迹，取而代之的是一条条污水河、垃圾河，严重影响了广大农村地区生活品质和生存质量，有些地区甚至由于水污染问题连基本饮用水问题都得不到保障。据相关文献报道，我国患病人群的88%、死亡人数的33%都与生活用水不洁直接相关[6]。农村水环境问题，对区域工农业生产的经济效益和区域的社会稳定有直接影响。全面“河长制”的实施，也为广大农村地区的水环境治理问题提供了一些思路参考，国内已有一些乡镇根据自身区域特点，实施河段水环境治理的“乡（镇）长制”和“村长制”。 2.3 监督和考核机制有待完善 作为一项明确的制度，“河长制”的监督机制不能仅仅是个摆设，而是相关人员必须明确自己所承担的责任。在水环境治理过程中，一方面，政府是水环境治理政策的提供者，另一方面，政府又担任水污染治理的执行者。“河长制”实施党政领导负责 制，“河长”由各级党政领导来担任，这样一来，就把水环境治理的主要责任和实施主体落实到人，确保水环境治理目标的实现。水环境的治理工作需要多个部门之间的相互协调，相互配合，虽然“河长”可以全局协调考虑，但毕竟牵涉部门多，有利时人人想管，无利时人人不管，怎样协调各个部门间利益关系，怎么去监督，那个部门去监督，是“河长制”需要明确的问题。考核制度的不完善，影响一个政策的执行力度。“河长制”虽然说责任明确到人，但现有的考核制度是自上而下的考核办法。从现有的实践来看，当地的水利、环保、住建等部门是负责“河长制”考核的主体部门，被考核的一般为这些部门的上级部门，属于典型的下级考核上级，考核的公正性、公平性和可信性还需要进一步论证。 2.4 公众参与程度有待提高，“河长制”实施效果有待评价 水环境污染可能是一个短期的过程，然而污染过会的治理往往是一个长期过程。经濟的发展，新的污染源可能会产生，前任“河长”的治理策略和后任“河长”会不一样，且重视程度也不一样。水污染突发事件发生的概率也越来越高，水环境治理策略应随着外部条件的变化而变化，而已有的“河长制”经验表明，对水环境质量具有很高关注度的社会公众在“河长制”的实施过程中参与较少。究其原因主要是缺乏参与渠道，获得到的信息资源有限，相关部门在对水环境保护的宣传教育力度不够，造成了社会公众参与意愿较低。公众积极参与环境治理，不仅仅是公民行使自身权利的体现，也是提高自身人居环境的一种表达意愿。作为一种环境治理行政机制创新政策，解决日益严峻的水环境问题，离不开广大社会公众的参与。 3 构建“河长制”长效机制的途径 随着环境污染的加剧，水环境治理迫在眉睫，水环境的治理不是一项应急工程，而是一场持久战，建立其长效运行机制势在必行。“河长制”实施一年来，取得的成效有目共睹，在充分肯定“河长制”效果的同时，也应根据“河长制”实施后的效果来了解问题的本质，找出“河长制”的不足之处，加以修订补充完善，为建立水环境治理的长效机制提供理论支持。 3.1 完善规章制度，严格环境执法是构建“河长制”长效机制的基础 水环境问题的解决，最为重要的是做到“有法可依”和提高社会公众参与水环境治理的环保意识。目前“河长制”作为一项新的政策措施，各个地方执行标准不一，一些河流的上下游、左右岸执行的政策也不一样，缺少基于整个流域范围的统领性政策文件。目前的制度在一定程度上还存在着管理成本不优化，治理效果不明显，各自为政的现象还存在。“河长制”改变了以往群龙治水、群龙无首的现象，强化了政府的执行力，但在法律法规方面还不完善，在责任界定方面还不够清晰，在责任追究方面往往难以落实。制度是“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”的问题，制度建设是“河长制”顺利落实的基础条件，“河长制”的推进必须有相应的规章制度作为基础和保障。整个水环境必须坚持法制线性、规划引导，只有这样才能规范治水行为并确立污染控制措施。 3.2 完善监督和激励机制是构建“河长制”长效机制的关键 监督是一种渗透性的管理过程。“河长制”如何针对各级行政管理权力实施效能监督，按照“河长制”既定的操作要求，监督各级“河长”的“执法严格、违规必究”的纪律意识，“河长制”的监督工作应该是一个常态化的过程，明确职责，落实责任，使各级行政管理部门的“河长”都能高效、规范地行使河长权限，使“河长制”政策得到贯彻，使水环境治理工作得到落实。归结到一点，就是必须发挥各级监督体系的有效作用，监督检查行为必须渗透到管理的各个环节。“河长制”顺利实施，离不开监督机制的健全，没有监督机制的制度就像一匹野马无法驾驭，监督机制的健全，是构建“河长制”长效机制的关键部分。 激励机制的构建是保证“河长制”机制长效的不竭动力，其主要内容就是要建立合理的评价指标体系。通过评价指标体系对推动“河长制”发展的不同主体进行奖励。首先，要构建合理的評价指标体系，合理的指标评价体系是保证“河长制”正确合理开展的前提。评价指标体系应分为3个层次：第一层以河流健康为基本思想，促进水环境治理的；第二层包含具体标准；第三层由不同级别的指标组成。其次，要构建完善的监督和激励机制。 3.3 加强水污染知识宣传，提高群众维权意识，是构建“河长制”长效机制的核心 水环境的治理工作是一个长期而又艰巨的过程，只单单依靠行政手段的“河长制”还远远不够，还需要社会公众的积极参与。只有社会公众的积极参与，共同监督，水环境治理和保护工作才会做的更好，才会贴地气、契实际。“河长制”要充分发挥社会公众在水环境治理中的重要作用，加大宣传力度，提高公众参与意识，只有这样，“河长制”才有“活水之源”，才有不懈的动力支持。 “河长制”是时代的需要，也是绿色文明、绿色发展的需要。“河畅、水清、坡绿、岸美”，是“河长制”的终极目标。一个新的制度的实施，离不开法律法规的不断完善，只有在各项规章制度完善基础上，严格环境执法，完善监督和激励机制，吸引公众积极参与，建立起多方面、多主体参与的新“河长制”模式，“河长制”才能真正发挥最大功效，水环境治理工作才能实现标本兼职、河流生态环境才能长治久安。 参考文献： [1]刘辉.生态系统理论视角下的个案实践与反思[J].知识经济，2014（6）：21-22. [2]吴勇，熊晨.湖南省河长制的实践探索与法制化构建[J].环境保护，2017（9）：30-33. [3]李成艾，孟祥霞.水环境治理模式创新向长效机制演化的路径研究—基于“河长制”的思考[J].城市环境与城市生态，2015（6）：34-38. [4]朱卫彬.“河长制”在水环境治理中的效用探析[J].江苏水利，2013（10）：7-8. [5]吴悠.环境保护“一票否决”在河长制中的运用[J].中国乡镇企业会计，2017（7）：33-35. [6]邵华.我国农业面源污染防治法律制度的检讨与选择[J].法制与社会，2015（18）. |
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