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PPP项目可持续发展能力评价研究

范文

史富文

摘要：文章针对PPP项目的特点，在利益共享、风险分担、平等合作，以人为本的原则基础下，通过对PPP项目的影响分析、利益相关者分析、项目与当地社会的相互适应性、风险分析、公众参与、政府公共职能、社会资本能力等方面的分析论证，构建PPP项目可持续发展能力评价指标体系，用以评价PPP项目的可持续发展能力。

Abstract： According to the characteristics of PPP project， based on the principles of benefit sharing， risk sharing， equal cooperation and people-oriented， this paper constructs a sustainable development capability evaluation index system for PPP project by analyzing the impact of PPP project， stakeholder analysis， mutual adaptability of project and local society， risk analysis， public participation， public functions of government， social capital capacity， etc. The evaluation index system is used to evaluate the sustainable development capacity of PPP project.

关键词：政府和社会资本合作;可持续性发展;利益相关者

Key words： PPP;sustainable development;stakeholder

中图分类号：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1006-4311（2020）05-0089-04

0? 引言

近年来，政府和社会资本合作（PPP）模式被广泛应用到中国的各类基础设施建设中，已成为推进中国新型城市化、加强城市基础设施建设的重要制度安排。全国各地以PPP模式融资建设的项目大量出现，覆盖了能源、交通运输、水利建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发等领域。但是，由于社会资本的逐利性，应用PPP模式也会造成一系列的问题。例如，大量举债进行过度的、无效率的基础设施建设;社会资本偏好营利性项目，忽视公益性项目;重视施工利润，忽视运营维护效益，从而产生短视行为;收取高额票价，从而造成公共服务覆盖面窄以及不公平的现象;为了降低成本而降低公共产品和服务的质量，从而对公共利益造成损害;将投资集中在能带来经济回报的设施，忽视了对环境保护、员工安全与福利、社会责任等方面的投入[1]。若当下PPP项目大量涌现仅仅是为了满足地方政府的政绩需求，会大大增加地方政府的财政负担，只关注短期的经济增长，将会给后代人留下沉重的负担。因此，亟需开展PPP模式下项目的可持续性评价研究。

联合国推进人类千年发展目标第二个15年议程提出了实现人类可持续发展的新目标，具体包括消除贫困、建设有复原力的基础设施等在内的以“以人为本”作为核心理念的17项具体目标，包括消除贫困、实现包容和公平的教育、实现性别平等、为所有人提供清洁饮水和卫生设施并进行可持续管理，确保人人获得价格合理和可持续的现代能源等[2]。同时，联合国欧洲经济委员（UNECE）提出把PPP作为推进各国实现可持续发展目标的重要机制和有效工具向全世界推荐，并通过研究制定与17个可持续发展目标相对应和匹配的30多个PPP国际标准，推动实现全球可持续发展[3]。李开孟等学者认为，联合国系统目前正在推动的以可持续发展理念指导下的以人为本PPP模式，是PPP模式的一种新的形态，代表未来的PPP模式发展方向[4]。

可持续发展导向的PPP着力于实现以人为本的可持续发展目标，强调通过PPP模式整合各种社会资源，促进经济、社会、资源、环境的协调发展，实现联合国倡导的可持续发展目标。这一目标的达成需要我们在开展项目前期可行性论证时就要关注项目的可持续性，构建行之有效的PPP项目可持续性评价体系论证PPP项目的可持续发展能力。

1? PPP项目可持续发展能力评价指标

本文针对PPP项目的特点，在利益共享、风险分担、平等合作，以人为本的原则基础下，通过对以下七个方面的分析论证，构建PPP项目可持续性评价体系。

1.1 PPP项目的影响范围和强度

确定项目产生影响的种类、范围、强度，包括：

①对项目目标区域内居民生活水平和质量的影响。包括居民收入水平、居住水平、消费水平、消费结构等的变化情况。

②对目标区域就业状况的影响。包括项目目标区域内就业结构、就业机会变化的数量和结构等情况。

③对收入分配和公平性的影响。包括项目目标区域內人口收入变化的原因、数量和结构等情况，是否扩大贫富收入差距，提出促进收入公平分配的措施。

④对现有基础设施和社会服务体系的影响。包括项目建设对项目目标区域内道路、交通、供水、供热、供气、教育、医疗、环境卫生等基础设施和社会服务体系的影响，以及可能引起的项目目标区域内文化教育水平、卫生健康指标变化的影响。

⑤对目标区域社会资源及土地资源占用的影响。对目标区域社会资源占用的影响包括因项目建设导致的对原有社会资源占用、社会服务政策或公共产品价格政策的调整导致低收入群体因生活支出增加，抗风险能力受到削弱的影响;土地资源占用包括项目建设对土地利用现状和结构的影响，特别要重视因项目建设导致的对土地资源的丧失、房屋及其他建筑物被拆迁造成租赁收益减少、生活成本增加、经营成本增加、原有的社区组织和社会关系被破坏等影响。

⑥对目标区域经济社会发展格局、产业结构的影响。包括项目建设对当地发展格局、产业结构影响的形式和强度。

⑦项目建设和运营对项目目标区域内生态环境、自然资源的影响。项目建设运营过程中所采取的环保和生态恢复措施的有效性。

⑧对目标区域人文环境的影响，若项目涉及对文化遗产、传统文化与风俗习惯、宗教设施与场所等存在影响的情况，需进行详细调研，慎重决策，分析项目适应当地人文环境的程度和水平[5]。

分析项目产生的影响，其目的是将项目的不利影响降低、有利影响扩大。

1.2 利益相关者受益、受损程度和补偿措施

根据与项目之间联系的程度识别利益相关者。利益相关者包括政府方及实施机构、社会资本方及项目公司、项目的使用者和服务对象、社会公众等。

①从公平、公正角度出发，项目公司应当对PPP合同约定服务区域内所有用户普遍地、无歧视地提供公共产品或公共服务，不得实行差别待遇。

②对不同利益相关者的受益或受损种类、水平进行分析。要特别关注贫困人口、低收入群体、残疾人、非自愿移民等弱势群体生活成本增加和公共设施条件变化等问题。评价对项目建设持不同态度的利益受损者所获得利益补偿的合理性。

③分析项目目标受益和受损群体对项目的可接受性，对于需要向受益对象收取费用的项目，应进行受益群体支付意愿与支付能力分析;分析利益受损群体对项目的可接受性，分析因项目建设和运营而导致在环境、资源、经济、社会方面的利益可能受损群体对于项目的态度、需求，提出消除或减缓不利影响的措施[6]。

④开展项目相关组织机构分析，对与项目准备、建设、运营维护、管理监督有关的政府机构、咨询服务机构、民间组织、其他社会组织等利益相关机构的特征、结构、管理体制、运行机制、能力、经验等方面进行分析，提出机构安排建议。

1.3 项目与当地社会的相互适应性

项目与当地社会的相互适应性的判断，主要看项目是否适应当地社会的发展需要，是否能够在特定环境持续生存和发展。

①分析项目目标与当地经济社会发展总体目标、详细规划的一致性，评价项目对实现当地经济社会发展目标的影响和作用[7];

②分析项目所在地区现有技术、经济、社会、文化状况能否适应项目的建设和发展。

1.4 风险的种类、强度和应对

①选择影响面大、持续时间长、容易导致较大矛盾的风险因素进行分析和预测。分析该因素可能导致风险发生的可能性，提出可能的解决措施和方案。在政府方、实施机构、项目公司、项目所在地社区及居民等利益相关者进行充分沟通和协商的基础上，针对每一项潜在的风险，提出解决的措施和方案。

②项目实施机构和项目公司应当制定突发事件应急预案，按规定报政府有关部门。突发事件发生后，及时启动应急预案，保障公共产品或公共服务的正常提供。社会资本因不可抗力等原因确实无法继续履行PPP项目合同的，实施机构应当采取措施，保证持续稳定提供公共产品或公共服务。

③政府方应保证公用产品和服务的价格稳定，科学确定交易价格，规范定价程序，广泛听取社会意见，严格执行并实施成本监审、风险评估、专家论证、公众参与、集体审议等定价程序，并及时向社会公开。调查居民的支付意愿和支付能力，制定低收入群体保障预案，完善配套政策，保障低收入群体生活水平不因价格改革而降低[8]。

1.5 公众参与

PPP项目大多都是关系到广大群众切身利益的公共设施，社会公众理应对PPP项目享有知情权、建议权和参与决策权。

①评价项目生命周期的公众参与程度。从项目识别、社会资本招标开始，到建设、运营维护的整个过程，都应采取各种形式、措施进行广泛深入的宣传、报道，征求各方面群众的意见建议，做到公开、透明，处在社会公众的严格监督下。

②评价项目是否具备完善的中介服务体系，以及各类各类中介机构是否按照独立、客观、公正的原则提供服务。

③评价信息公开程度。包括项目投资决策、社会资本方选择、采购决策等各环节的透明程度，政府方的有关PPP政策、流程、规章制度及项目公司财务和会计数据的公开程度、公开范围。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。实施机构和项目公司应当将PPP项目实施方案、PPP合同及其变更或终止、项目提供的产品服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上年度财务报表等有关信息按规定向社会公开。项目公司应当定期向社会披露生产经营和年度财务状况，公开有关成本及价格信息并依法接受年度财务审计。

1.6 政府公共职能

政府公共职能评价应从以下几个方面进行评价：

①项目执行管理水平评价。对政府方在项目立项决策阶段、项目准备阶段、项目实施阶段、项目运营阶段、项目移交阶段等生命周期各阶段的执行管理水平进行评价。明确政府、实施机构、项目公司的职能划分，评价政府方是否履行好公用基础设施資源配置、行政审批和行政收费等职能，对项目的生产经营活动不要进行过度行政干预。

②行政监管效果评价。评价政府方是否建立专门的监管机构，在政企合作中建立规范明确的监管和服务体制，切实履行政府在项目整个生命周期的监管职能，在项目各阶段开展行政监管、履约监管并引入公众监督机制，发挥独立第三方的作用[9]。

③优化服务效果评价。评价政府方是否在项目正式运作前做好前期规划等基础工作，对项目充分进行可行性研究;政府方是否建立统一配套的政策规定，包括在交易价格、准入资质、操作办法等方面制定明确的可操作规定，降低PPP项目政策性风险;是否本着风险共担、利益共享的公平、公正原则完善合同的设计，尽量减少合同的不完备性，预设纠纷解决机制和风险保障机制。

④政府信用水平评价。政府是否遵守诺言，及时承担相应的责任。确定哪些风险可以由政府承担，在充分考虑各种风险因素的基础上给社会投资者提供适当的担保，确保按照PPP合同按时拨付财政资金，严格遵守信用，保障政策法律的连续性，稳固投资者的信心。

1.7 社会资本能力

包括对项目公司技术创新能力、融资能力与财务状况、组织能力建设、运营管理水平等方面的评价。

①技术创新能力。对项目公司的设施设备性能、产品和服务质量、生产效率、工艺技术水平、技术创新能力、设备利用效率的分析评价。②融资能力与财务状况分析。对项目公司经营成本、财务平衡、建设及运营资金筹措能力的分析评价。③组织能力建设。对项目管理机构效能、体制机制创新、人力资源培训与发展的分析评价。④运营管理水平。对项目运营过程中管理制度创新、维修养护水平、管理措施效果和监督检查情况等方面的分析评价。

2? 建立PPP项目可持续发展能力评价指标体系

PPP项目的可持续发展能力，应在影响分析、利益相关者分析、项目与当地社会的相互适应性分析、风险分析、公众参与、政府公共职能评价、社会资本能力评价的基础上进行。

判断PPP项目可持续发展能力强弱的指标包括：

①项目产生的负面影响得到控制，正面影响效果扩大。②利益相关者的权益得到保护，损失得到补偿，大多数利益相关者支持项目的建设和发展。③项目与当地社会的发展相互适应。④项目面临的风险较小且可控，风险应对措施有效。⑤项目公众参与程度较高。⑥政府公共职能履行较好。⑦社会资本方能力较强。

根据以上分析，可建立PPP项目可持续发展能力评价指标体系，7个二级指标下共设置28个三级指标。指标权重的确定是采用层次分析法和专家调查法得到的，具体指标体系可见表1所示。

3? 结语

本文针对PPP项目的特点，在利益共享、风险分担、平等合作，以人为本的原则基础下，以政府方、社会资本方、社会公众三个层面的关系为重点，建立了PPP项目可持续发展能力评价体系，用以对PPP项目的可持续发展能力开展评价工作。在针对具体项目开展评价工作时，可根据项目特点，采用德尔菲法、层次分析法等手段确定各层次评价指标的权重，得到可对比的量化评价结论。

参考文献：

[1]熊伟，诸大建.以可持续发展为导向的PPP模式的理論与实践[J].同济大学学报（社会科学版），2017，28（1）：78-84.

[2]王天义.全球化视野的可持续发展目标与PPP标准：中国的选择[J].改革，2016（2）：20-34.

[3]United Nations Economic Commission for Europe.List of PPP Standards in Support of the United Nations Sustain-able Developme[EB/OL].http：//www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/documents/2015/PPP/ICoE_Barcelona/List_of_PPP_Standards_and_SDG.pdf.

[4]李开孟，伍迪.PPP的层次划分、基本特征及中国实践[J]. 北京交通大学学报（社会科学版）2017，16（3）：1-12.

[5]住房和城乡建设部标准定额研究所.市政公用设施建设项目社会评价导则[M].北京：中国计划出版社，2011：7-8.

[6]中国国际工程咨询公司.中国投资项目社会评价指南[M].北京：中国计划出版社，2004：33-36.

[7]赵国富，王守清.城市基础设施BOT/PPP项目社会评价方法研究[J].建筑经济，2006年12月专刊：113-116.

[8]国家发展和改革委员会，关于进一步加强垄断行业价格监管的意见[EB/OL].（2017-08-23）.http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/201709/t20170901_859924.html.

[9]中华人民共和国财政部，关于印发政府和社会资本合作模式操作指南试行的通知[EB/OL].（2014-11-29）.http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.

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